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论安乐死立法的宪法界限/韩大元

时间:2024-06-29 06:07:03 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8895
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【摘要】现代科学技术的迅速发展,为人类生活带来便利的同时,也造成生命与伦理价值的冲突,如何坚守生命的尊严成为学术界共回思考的重大课题。本文认为,安乐死的出现是新的宪法问题,需要从宪法视角进行分析,并确定其严格的宪法界限。
  【关键词】安乐死;尊严;科学技术;自由

  【正文】

  2010年2月,荷兰有一个名叫“超出自由欲望”的组织提出:所有年龄超过70岁的荷兰人,如果他们对生活感到厌倦,担心未来生活可能影响生活质量,他们都有权安乐死,通过寻求职业帮助来结束生命。为了促使合法化,该组织寻求了大量的签名来支持这项动议,以期改变荷兰现行立法。荷兰许多著名人士也支持这项动议,这里面包括荷兰政府的一些前任部长、艺术家、法学家和医生。对此,荷兰议会提出立法草案,让社会民众自由讨论。这一问题在国际社会也引起了强烈反响。在讨论中,人们陷入了生命权理念与伦理的冲突之中,有些人甚至开始怀疑现代宪法的基本立场与精神。这一问题给宪法学提出了严肃的话题:面对安乐死范围的扩大,以生命权文化为基础建立起来的宪政体制将如何应对?安乐死背后存在哪些宪法价值与事实?如该法案顺利通过,会对整个安乐死立法与观念,特别是对生命权的价值带来什么样的影响?

  一、安乐死的概念与演变

  “安乐死”一词源于希腊文euthanasia,意思是“幸福”的死亡。[1]它包括两层含义:一是无痛苦的死亡,二是无痛致死术。在我国,对安乐死的一般理解是:患不治之症的病人在垂危状态下,由于精神和躯体的极端痛苦,在病人和其亲友的要求下,经医生认可,用人道方法使病人在无痛苦状态中结束生命过程。学者们根据安乐死的不同特点,把安乐死分为不同类型,如主动与被动安乐死、通常与非常安乐死、有意与无意安乐死、自愿与非自愿安乐死。[2]在安乐死的分类中,最常见的分类是自愿安乐死(voluntary euthanasia)、非自愿安乐死(non-involuntary euthanasia)和不自愿安乐死(involuntary euthanasia)。所谓自愿安乐死,指当事人本身自愿、希望且要求安乐死从而被实施;所谓非自愿安乐死,指当事人已经失去了选择或生的能力,但被以仁慈的方式处死或允许其死;所谓不自愿安乐死,指当事人不同意结束他的生命但仍被处死。[3]

  据学者们研究,安乐死思想并非是现代的产物,它是一种渊源久远的人生哲学思想。早在古希腊,就有所谓“安死术”之说。[4]自20世纪30年代以来,从英国开始,安乐死逐渐成为公众关注的法律话题。1934年,一位英国妇女在接受手术后,因为担心自己31岁的儿子的未来,于是用煤气毒死了他。起初她被判处死刑,两个月后改为缓刑,三个月后被赦免。1935年,英国成立了自愿安乐死协会,要求在法律严格控制下允许医生帮助病人实施安乐死。之后,在美国、法国等西方国家,不断有人要求在法律上允许安乐死,世界范围内开始出现以争取人道死亡权利为目的、推动安乐死合法化的人权运动。

  第二次世界大战后,随着科技的发展与人权意识的提高,国家与社会对生命权给予普遍重视,20世纪60年代后安乐死问题成为国际社会的热点,[5]同时也引起学术界的争论,其核心问题是个人能否主宰自己的生命。1976年,国际安乐死研讨会在日本举行,澳大利亚、日本、荷兰、英国、美国等国家的代表签署了关于安乐死的东京宣言,强调应当尊重“人生的意义”和“庄严的死”,主张在特殊情况下,人应当有选择死的权利。[6]同年9月,美国加利福尼亚州州长签署了第一个“自然死亡法”(《加利福尼亚健康安全法》)。[7]该法允许成年病人在书写所谓“活医嘱”后,授权医生可以关掉维持生命的医疗设备。1980年,国际死亡权利联合会成立,不断推动安乐死立法化进程。

  世界上第一部“安乐死法”应当追溯到1996年澳大利亚北部地区议会通过的 “安乐死法”(《垂死病人权利法》)。该法规定了严格的安乐死条件:接受安乐死的病人必须年满18周岁以上,而且患有不治之症,无法忍受痛苦,必须由本人递交要求安乐死的申请书,要有本人签字。同时,该法还对医生履行安乐死做了详细的规定,并规定病人提出安乐死要求并且获得医生签字同意后,分别要有7天以上的“冷却期”和48小时以上的“等待期”。但是,该法实施不到8个月即被废止。

  2001年4月10日是世界各国值得关注的一天。经过激烈的辩论,荷兰议会上议院以46票赞成、28票反对的结果通过了安乐死法案,也使荷兰成为世界上第一个承认安乐死合法化的国家。在此之后,比利时众议院于2002年5月16日也通过了安乐死法案,允许医生在特殊情况下对病人实行安乐死,从而成为世界上第二个承认安乐死合法化的国家。荷、比两国的这一举动再次使“安乐死”能否合法化成为国际性的话题。

  在我国,安乐死也不是一个陌生的词汇。我国关于安乐死问题的讨论源于20世纪80年代。1988年七届全国人大会议的议案中,我国妇产医学界著名人士严仁英和胡亚美首次提出:“生老病死是自然规律,但与其让一些绝症病人痛苦地折磨,还不如让他们合法地安宁地结束他们的生命。”之后,在多次全国人大会议上,一些代表一直呼吁安乐死合法化。我国最早的安乐死案件出现于1986年的陕西省汉中市,一位名叫王明成的男子为身患绝症的母亲实施了安乐死。王明成因此被检察机关以故意杀人罪提起公诉,先后被关押了1年零3个月,1992年被法院宣告无罪释放。此后,关于安乐死问题的讨论不时见于报端。

  二、安乐死与生命权价值

  围绕安乐死问题,目前国内学术界存在着不同的争论,大体上分为赞成与反对两种观点。赞成安乐死的主要理由是:安乐死是对人的死亡方式选择权利的尊重,实施安乐死有利于维护病人自身的利益;生命是神圣的,但又是相对的;当一个人的生命接近终极时,依靠各种现代化的手段维系无法改变的病程,只能是增加病人的痛苦;对那些不可逆转的临终病人,应停止无效的耗资巨大的抢救措施;建立一套严格的安乐死制度,分清罪与非罪的界限。而反对安乐死的学者的主要观点是:人的生命是神圣不可侵犯的;救死扶伤是医生的基本职责;如果实行安乐死,病人就可能会失去改善的机会;承认安乐死的合法化会给他人的生命带来危机感;安乐死会带来严重的社会问题。[8]这些争论虽然有思考问题的不同视角,但本质上涉及安乐死问题的核心价值,即生命权主体是否拥有处分自己生命的权利或者决定生命利益的权利。如果人可以自由地处分自己的生命或享有处分生命的利益,那么,他(她)当然就可以选择以安乐死的方式结束自己的生命;如果其没有自由处分自己生命的权利,那么安乐死就被证明为不正当的。在是否有权结束自己生命的层面上,安乐死实际上涉及宪法价值体系中的生命权的定位与认识问题。

  笔者认为,从宪法价值体系看,安乐死是无法获得合宪性基础的,因为安乐死不符合宪法基本价值与基本权利的价值目标。

  第一,现代宪法是以个体权利的保护为出发点的,包括生命在内的基本权利是国家保护的义务。由于文化、宗教、历史等方面的原因,一些国家虽然规定生命权的相对性,保留死刑制度,但在宪法价值上,死刑制度是没有正当性的,也就是说生命权本质上具有绝对性。当生命成为个体存在的基本前提时,个体享有的生命价值已融入到社会共同体价值体系之中,是否限制与剥夺只能靠共同体意志来判断与决定。

  第二,安乐死不具有基本权利的特征。作为一种主观性的个人权利,基本权利首先是针对国家权力的防御权,其对抗的典型客体是国家权力。在这一点上安乐死能否成为宪法问题是值得考虑的,因为安乐死涉及的法律关系主要是私人之间关系,即患者、医生与家属等,这些私人利益的判断通常由私法来调整。但安乐死的最终决定权,特别是私人之间发生冲突需要由法官裁决时,私人之间的利益关系便带有了浓厚的公法性质。从现代立宪主义的观点看,生命权的决定不能由私人来行使。同时,作为一种客观的价值秩序,基本权利主要体现为社会共同体内在的价值追求。从客观价值秩序层面看,私人是没有权利结束自己的生命的。因此,人的生命是一种最重要的社会价值,是社会共同体的基本构成单位,对自己生命的处分不仅仅是公民个人的自由选择,也会影响整个社会共同体的价值选择。从这个意义上讲,私人并不拥有自杀的法律权利和安乐死的权利。

  第三,安乐死无法获得宪法文本的支持。在西方国家的宪法中,多数国家没有直接规定生命权,但这并不意味着西方宪法对生命权的漠视。实际上,西方是在发展人权文化中逐步形成基本权利体系的,生命价值已经融入到个体生活之中,通过成熟的宪法解释可以寻求生命权的文本依据。在我国,宪法的发展和宪法文化培育的时间是比较短的,我们是在缺乏成熟的生命权文化背景下进行法治建设,更需要特别强调作为基本权利基础的生命权价值。

  第四,安乐死与生命权的本体价值是冲突的。有学者把生命权观念的发展分三个阶段,即生命神圣论、生命质量论与生命价值论,[9]并试图从生命价值论角度寻求安乐死正当化基础。笔者认为,三阶段的生命权观念的划分忽略了不同阶段生命权形态的相互关联性,混淆了生命与生命权概念之间的价值内涵,同时,在缺乏实证资料的基础上,仅仅依靠价值层面论证死亡权的权利属性是不妥当的。其实,现代科学技术的发展使得人类生命的延长不再仅仅是一个梦想,也不再仅仅是少数人的特权。医学技术的发达使得人类有能力战胜很多疾病,能够延长自己的生命。因此,科学技术的发展为人类生命权的延续和保障无形中提供了有力的技术保障。但是,仍然有一些疾病是现代科学技术无能为力的,在这些疾病面前,人类显得尤为脆弱。在病魔的折磨之下,人的生命也会慢慢的消失,病人也会在病魔无情的吞噬中、在无尽的痛苦和恐惧之中慢慢的死去。这个过程是极其痛苦的,不仅病人本身要忍受这种痛苦,而且病人家属也要随着分担这种痛苦。在这种情况之下,宪法上的生命权是否能够在价值上让位于安乐死?支持安乐死的人士认为,在病人的病情无法控制的情况下,延长病人的时间无异于是增加病人的痛苦,对于病人来说,与其这样生不如死的苟延残喘,还不如选择一种有尊严的死亡方式来保持自己生命的最后尊严。而反对者认为,人类的生命是世界上最宝贵的财富,这个财富是属于全社会中的每一个人,而不单单是属于公民个人,如果公民个人为了自己是一时之利而放弃了自己的生命,实际上就是放弃了自己作为社会共同体成员的责任,就是对家庭、父母和其它公民的不负责任。而且,随着现代科学技术的发展,医疗技术也日新月异,今日是不治之症,明日可能药到病除。因此,保留自己的生命就是保留自己的希望。与其在绝望中匆忙结束自己的生命,不如在希望中等待,既给自己的生命一份尊重,又给其他人一种祈盼。

  总之,从生命权社会价值来看,安乐死有可能造成对生命权的一种侵犯,是对国家保障公民义务的一种违背,与宪法的基本价值是相抵触的。

  三、安乐死与人的尊严性

  支持安乐死的重要理由之一是为了维护人的尊严。认为,如果对要求安乐死的患者不予承认其合法性的权利,有可能侵犯人的尊严,不符合人道主义原则。毫无疑问,人的尊严与生命权是人类享有的最基本、最根本的权利,是构成法治社会的理性与道德基础。在某种意义上,宪法学是因应人的内在需求为出发点的,始终以人的尊严与生命价值的维护作为历史使命。那么,在安乐死问题上,什么样的立法政策更有利于维护人的尊严?这是涉及宪法价值论与法治发展的复杂问题。

  首先,宪法上的“人的尊严”是价值体系。当判断一个公共政策或者国家立法是否符合人的尊严原则时,我们需要考虑如下问题:是否有利于在社会建立尊重生命的文化与政策?社会民众对生命权的期待是增强还是动摇?也许就特定的个体而言,禁止安乐死可能会带来痛苦,但这种痛苦是否一定以社会正义的牺牲来实现?人的尊严既是人类感受的概念,同时也是实践中的概念,不能仅仅以个案的正义来思考一个国家和社会的政策趋向。

  其次,如果仅仅以人的尊严的维护为理由,实现安乐死的合法化,有可能同时牺牲其它人的尊严。目前,在安乐死合法化问题上,很多国家都采取保守与中立的立场,并没有实现合法化。在这里,各国也在考虑同样的人的尊严价值。当自杀合法化、安乐死合法化的环境下,国家与社会对生命权尊重义务是否得到切实的履行?至少在我国目前的社会状况下,急于赋予安乐死以合法性与正当性基础,有可能导致生命权价值的下降,甚至为国家推脱生命权保障义务提供合法化的依据。无论是生命权价值论,还是生命权质量论,如果缺少了生命的神圣性,无法完整地体现其主体的尊严。

  再次,宪法上人的尊严的概念是不断发展变化的。目前,“尊严死”是新出现的权利形态,其内涵就是,有尊严地死去,但它与安乐死是有区别的,正如有学者所提出的,尊严死是指有尊严地死去,能够按照本人的意愿,死得“像个样子”,两者是目的与手段的关系,反对安乐死的人不一定反对尊严死,赞同尊严死的人不一定赞同安乐死。[10]两者之间也存在相互的交叉领域,日本学者石原明称之为“尊严型的安乐死”。在他看来,两者的主要区别表现在存在领域与方法上:安乐死主要指意识清楚但因绝症病痛难忍的晚期患者,而尊严死是指因失去意识难于感受病痛,但因病痛折磨而惨不忍睹的患者,包括植物人;通常安乐死是通过积极的方式,如通过药物等方式进行,而尊严死是采取消极的方式,即摘除维持生命的仪器的方式。[11]无论是主动型是被动型安乐死,尊严死时患者的意识表示是前提,一般情况下,主动型尊严死时,患者的意识表示是比较清楚的,但在被动型尊严死中,由于患者处于植物人等状态无法表达真实的意识,所谓尊严死的正当性依据是无法确认的。[12]基于这样的原因,美国的一些州鼓励人们生前写好遗嘱,清楚地表明自己因病无法根治或者植物人时,愿意选择尊严死的方式。它的合理性在于,无论国家是否承认安乐死,对于特定个体而言,当他(她)面临选择死亡方式时,具有比较确定的意识表示,能够使医生和家属找到确定性的依据。总之,尊严死与安乐死虽有一定联系,但两者是不同的概念,尊严死不能成为安乐死合法化的唯一依据。[13]

  四、安乐死合法化的宪法界限

  目前,安乐死面临的难题之一是合法化问题。有些国家一直推动其合法化的进程,但其进展十分缓慢。目前世界范围内安乐死完全合法化的国家只有荷兰与比利时,也有一些国家通过判例等形式寻求法律途径。这里可能存在宪法价值上的界限,如不能解决宪法上的价值问题,安乐死的合法化仍然无法获得正当性的基础。

平凉市人民政府政务督查工作办法

甘肃省平凉市人民政府办公室


平凉市人民政府办公室关于印发平凉市人民政府政务督查工作办法的通知



各县(区)人民政府,市政府各部门,中省驻平各单位:

  《平凉市人民政府政务督查工作办法》已经2011年4月1日市政府第61次常务会议审定,现印发你们,请认真贯彻实施。



二○一一年四月九日




平凉市人民政府政务督查工作办法



  第一章总则

  第一条为进一步提高全市政务督查工作的质量和水平,逐步实现全市政府系统督促检查工作的规范化、制度化、科学化,根据《甘肃省人民政府政务督查工作办法》,结合工作实际,制定本办法。

  第二条政务督查工作是政府工作的重要组成部分,是督促检查政府重大决策、重要工作部署和领导批办事项贯彻落实情况的重要手段,对于推动政府各项工作任务的全面落实具有重要意义。

  第三条政务督查工作应遵循以下原则:

  (一)依法督查。依照有关法律法规和规章制度,按程序开展督查工作。

  (二)突出重点。集中力量督查落实政府重要工作部署、年度主要任务、阶段性重点工作和领导同志重要批示。

  (三)实事求是。从实际出发,全面准确地了解实际情况,客观公正地反映问题,为政府领导决策提供真实可靠的依据。

  (四)分工协作。分级负责,归口办理,整体协作,形成落实合力。

  (五)注重实效。讲效率、求质量、重效果,确保督查事项落到实处。

  第二章督查重点

  第四条政务督查工作主要围绕以下内容开展:

  (一)党中央、国务院重要方针、政策和省委、省政府重大决策、重点工作、重要会议精神的贯彻落实;

  (二)《政府工作报告》目标任务的分解落实;

  (三)市政府主要工作任务、重大项目的推进落实;

  (四)省政府与市政府、市政府与县(区)政府年度《工作目标管理责任书》的落实;

  (五)省、市列实事的办理;

  (六)市政府全体会议、常务会议、市长办公会议及综合性工作会议精神的贯彻落实;

  (七)上级领导或机关在督查、检查工作时提出的指示要求和办理事项的落实;

  (八)省政府和市委转办的批示件、督办件和市政府领导同志批示事项的办理落实;

  (九)市政府系统承办的人大代表建议、政协提案的办理;

  (十)群众反映的热点、难点问题和社会影响大、领导关心关注的重大问题;

  (十一)市政府领导交办的其他督查事项。

  第三章工作程序

  第五条政务督查工作按照立项、交办、承办、催办、审核、报告、归档等程序进行。具体督查事项可根据工作需要简化程序。

  (一)立项。凡政府决定或领导同志批示督查的事项,由督查部门归类分解,一事一项提出立项意见,列入督查事项,并编号登记。

  (二)交办。督查部门根据督查事项的内容和县(区)政府及部门的职责,及时将督查事项交具体承办单位办理。交办须明确目标任务、工作责任、办理要求和办结时限。需两个以上部门共同办理的,须明确主办单位和协办单位。不宜交给县(区)政府和部门、单位办理或领导明确要求由督查部门办理的事项,由督查部门直接办理或牵头联合有关部门共同办理。

  (三)承办。承办单位收到督查事项后,须呈主要领导审阅,并按要求和时限积极办理,不得延误。涉及多个部门的督查事项,主办单位须主动与协办单位商议共同办理,协商意见不一致时,须如实向督查部门反映,由督查部门协调。

  (四)催办。督查通知发出后,督查部门须按照督查事项的内容和要求采取多种形式进行催办。对特别紧急的督查事项,应确定专人跟踪催办,限时办结;对重大督查事项,应组织联合督查组或直接派员催办。

  (五)审核。承办单位在督查事项办理完毕后,须及时报告办理结果。督查部门对承办单位的办结报告应及时审核,审核的主要内容包括任务是否完成、问题是否解决、结论是否恰当、是否合法合规。对符合办理要求的,提出办结意见报政府分管领导审阅。对不符合要求的,责成承办单位重新办理后报告办理结果。

  (六)报告。督查部门须按照一事一报的原则报告各督查事项的办理情况,确保督查事项件件有着落、事事有回音。对大型综合性督查和情况比较复杂的督查事项,督查部门应全面收集各方的办理意见,汇总整理后形成督查报告,报政府分管领导审核同意后注结。

  (七)归档。对已办结的督查事项,按有关规定进行收集、整理、立卷,定期移交档案部门管理或由督查部门归档备查。

  第四章督查方法

  第六条督查部门应结合实际,不断改进督查方法,提高督查落实效果。

  (一)综合督查。市、县(区)政府对年度政府工作完成情况进行综合督查,每年至少督查1次,确保年度目标任务按期完成。

  (二)定期督查。对政府年度主要工作目标任务,省政府与市政府、市政府与县(区)政府年度《工作目标管理责任书》,省、市列实事等,按季度进行督查,跟踪落实,定期报告。

  (三)专项督查。对政府领导同志批示交办事项或单项重点工作,由督查部门立项交办,指定牵头部门开展督查,限期落实。

  (四)联合督查。对涉及面较广或专业性较强的督查事项,由督查部门牵头,抽组相关单位组成联合督查组开展督查,推动工作落实。

  (五)催报督查。对会议议定事项,上级机关转办的批示件、督办件,政府领导同志批示事项,人大代表建议、政协提案等,通过下发督查通知、电话催办等形式,督促承办单位报告落实情况。

  (六)媒体督查。对一些群众关注度高、社会影响大的督查事项,可邀请新闻媒体进行查访,通过舆论监督促进工作落实。

  (七)网络督查。根据需要将督办工作进展情况在网上公开和通报,提高督查的社会关注度和群众参与度,提升督查效率。

  (八)暗访督查。采取暗访调查等方式,对一些落实不力、进展缓慢的督查事项进行抽查,如实反馈情况,督促限期落实。

  第五章工作制度

  第七条督查部门应逐步建立、完善政务督查工作制度,促进督查工作规范有序进行。

  (一)限时办结制度。督查部门在督查事项立项时,应提出时限要求,明确办结时间,按进度计划实施督查。政府领导同志对督查事项有明确时限要求的,应在规定时限内办结反馈;政府领导同志没有明确时限要求的,应按督查部门确定的时限要求办结反馈;情况复杂、工作量大、不能立即落实的事项,须说明情况并在规定时限内报告工作进展情况和计划安排。

  (二)反馈报告制度。承办单位须按办理时限要求,及时向督查部门反馈报告办理情况;督查部门应及时汇总并报告本级政府,对超过时限要求的,应在报告中注明办结时间和延期原因,并在年度部门工作考核中扣除相应分值。

  (三)调查研究制度。对政府重大决策的督查,督查部门应深入实际,全面了解贯彻落实情况,加强分析研究,及时掌握苗头性、倾向性问题,提出有针对性和操作性的意见建议,为领导再决策服务。

  (四)工作联系制度。建立全市政府系统督查工作联系渠道,加强沟通协调,形成上下衔接紧密、部门协作联动、畅通高效的督查工作网络。市、县(区)督查部门应加强与业务部门之间的沟通协调,了解掌握各行业部门的重点工作,相互协作,共同做好督查工作。

  (五)保守秘密制度。督查工作人员须严格遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定,对涉及党和国家秘密的政务督查事项,须严格保密。

  第六章队伍建设

  第八条政务督查工作队伍由专职和兼职督查人员组成。市、县(区)政府办公室须配备专职督查人员,市政府各部门、中省驻平各单位须配备专职或兼职的部门负责人和相应的工作人员开展政务督查工作。

  第九条政务督查人员应具备以下基本素质:

  (一)政治立场坚定,热爱本职工作,具有较强的责任感。

  (二)熟悉党和国家的方针、政策以及本地区、本部门、本行业的各项政策、规定,掌握政务督查方面的规定和程序。

  (三)熟悉基层一线的基本情况,具有一定的综合分析、组织协调、调查研究和文字表述能力。

  (四)有严谨细致、求真务实、雷厉风行、锲而不舍的工作作风,能严于律己,忠于职守,廉政勤政,遵纪守法。

  第十条市、县(区)政府办公室应采取在岗学习、短期培训、外出考察、以会代训等方式,加强对政务督查人员的业务培训,不断提高政务督查人员综合素质。

  第七章组织领导

  第十一条市政府办公室是全市政府系统政务督查工作的业务主管部门,负责贯彻省政府办公厅有关政务督查的政策、意见和安排部署,制定全市政务督查工作制度和办法。市政府督查室是市政府办公室履行市政府督查工作职责的专职机构,承担政务督查的具体任务,协调、检查和指导全市政务督查工作。

  第十二条各县(区)政府办公室是县(区)政务督查工作的牵头组织部门和主管部门。

  第十三条市政府各部门、中省驻平各单位负责协调、检查、指导本系统的政务督查工作,并负责落实市政府交办的督查事项。

  第十四条各县(区)政府、市政府各部门、中省驻平各单位的主要负责同志是政务督查工作的第一责任人,分管政务督查工作的负责同志为直接责任人,办公室主任(人秘科长)为政务督查联络员。对重要的督查事项,主要负责同志应亲自过问办理情况,必要时亲自带队进行督查。根据工作需要,应安排督查部门负责同志或工作人员列席有关会议,参与领导同志的检查、调研活动,传阅有关文件和信息。

  第十五条市、县(区)财政应适当列支经费,为政务督查工作提供必要条件,保障政务督查工作顺利开展。

  第十六条县(区)政府、市政府部门、中省驻平单位应建立完善政务督查网络平台,不断提高政务督查工作效率。

  第八章考核奖惩

  第十七条由市政府办公室负责按年度对各县(区)政府和市政府部门政务督查工作进行考核,重点考核督查事项落实的时效、质量和效果。根据考核结果,分县(区)和市政府部门两个序列排出名次,对排位列前的县(区)和市政府部门授予“全市政务督查工作先进单位”称号,予以表彰奖励,对落实不力、反馈不及时的进行通报批评;造成严重后果的,追究相关责任人的责任。

  第十八条市政府部门政务督查工作纳入市政府系统部门工作考核范围。

  第十九条各县(区)政府、市政府部门、中省驻平单位每年应对督查工作进行总结,并适时进行通报奖惩。

  第九章附则

  第二十条县(区)政府、市政府部门、中省驻平单位可根据本办法,结合各自实际,制定具体的实施细则。

  第二十一条本办法自印发之日起施行,有效期五年。





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关于进一步加强餐饮连锁企业食品安全工作的通知

国家食品药品监督管理局


关于进一步加强餐饮连锁企业食品安全工作的通知

国食药监食[2012]84号



各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团食品药品监督管理局,北京市卫生局、福建省卫生厅:

  近年来,我国餐饮连锁企业快速发展,已成为餐饮业最具活力的经营模式之一。餐饮连锁企业规模化、标准化、专业化经营方式,对我国餐饮服务食品安全水平的稳步提升起到了重要的推动作用。但在餐饮连锁企业快速成长的过程中,个别连锁企业门店违规经营、失信经营,损害了连锁企业的良好形象和消费者的切身利益。为进一步加强餐饮连锁企业食品安全监管,规范餐饮连锁企业经营行为,推进依法诚信经营,确保餐饮服务食品安全,现就有关要求通知如下:

  一、充分认识加强餐饮连锁企业食品安全工作的重要意义
  餐饮连锁企业通常统一品牌、统一规范、统一配送、统一管理、统一服务,具有较高的食品安全管理水平。但餐饮连锁企业往往经营门店数量多、采购数量大、供应链条长,如管理不严,容易发生系统性风险。加强餐饮连锁企业食品安全管理,有利于推动餐饮连锁企业依法诚信经营,提升科学管理水平;有利于树立餐饮连锁企业的品牌形象,促进行业健康发展;有利于提高餐饮服务食品安全水平,切实维护公众的健康权益。各级食品药品监管部门要充分认识新形势下加强餐饮连锁企业食品安全工作的重要性,针对餐饮连锁行业特点,采取更加有力措施,从严加强餐饮连锁企业食品安全监管,强化从企业总部到经营门店的全程监管,强化企业总部对中央厨房、配送中心和经营门店的系统管理,进一步提高餐饮连锁企业食品安全水平。

  二、严格落实餐饮连锁企业食品安全主体责任
  餐饮连锁企业应当严格执行《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》、《餐饮服务食品安全操作规范》等各项要求,认真履行食品安全主体责任。餐饮连锁企业总部对其中央厨房、配送中心和经营门店的食品安全承担指导、监督、检查和管理责任。中央厨房、配送中心和经营门店在餐饮连锁企业总部的统一管理下,依法承担相应的食品安全责任。餐饮连锁企业总部应重点做好以下工作:一要强化食品安全管理体系建设。餐饮连锁企业要明确系统内食品安全管理组织框架,建立涵盖原料采购、操作流程、物流配送、餐厨废弃物处理等食品安全控制和风险防范体系。企业总部、中央厨房或配送中心建立食品安全管理机构并配备专职食品安全管理人员,经营门店按要求配备专职或兼职食品安全管理人员。二要强化原料采购统一管理。建立供应商遴选制度,确定稳定可靠的原料供应商,加强对食品原料的检验,确保食品、食品添加剂、食品相关产品来源可靠和安全。要以信息化系统为支撑,逐步建立食品原料采购信息化平台,确保采购、库存、配送的统一协调和食品安全追溯制度的落实。鼓励大型餐饮连锁企业探索建立原料供应企业资格认定制度。三要强化操作过程标准化管理。企业总部应督促其中央厨房、配送中心和经营门店严格执行《餐饮服务食品安全操作规范》,鼓励餐饮连锁企业采用先进的食品安全管理体系,建立统一的餐饮连锁企业食品安全企业标准,不断提升食品安全管理水平。四要强化配送统一管理。鼓励餐饮连锁企业建立统一的中央厨房或配送中心。餐饮连锁企业总部应加强对中央厨房或配送中心配送产品的过程管理,合理确定配送过程的温度、时间等参数,确保配送过程中的食品安全。五要强化中央厨房管理。中央厨房的加工经营场所面积、设备设施、人员配备要与企业的经营门店数量相适应,与产品的配送能力相匹配。中央厨房应设置与加工品种和规模相适应的检验室,配备与产品检验项目相适应的检验设备设施,配备经专业培训并考核合格的检验人员。六要强化食品安全应急管理。餐饮连锁企业应进一步完善食品安全事故处置方案,定期检查各经营门店、中央厨房或配送中心食品安全防范措施的落实情况,及时消除食品安全隐患。七要强化从业人员培训教育。餐饮连锁企业要按照国家有关要求,加大对各类从业人员的食品安全知识培训。八要强化诚信经营意识。餐饮连锁企业应进一步增强诚信经营意识,恪守企业社会责任,不得在食品安全方面以任何夸大、虚假手段误导或欺骗消费者。

  三、切实履行餐饮连锁企业食品安全监管职责
  各级食品药品监管部门要认真研究新形势下餐饮业的发展规律和餐饮连锁企业的经营特点,采取更加有效的监管措施,进一步加强对餐饮连锁企业食品安全的监管,促进餐饮连锁企业健康发展。一要加强日常监督检查。根据餐饮连锁企业的特点,创新监管方式,强化对原料采购、加工操作、配送等关键环节的监管力度。加强对连锁企业的动态监管,按照餐饮服务食品安全监督量化分级管理的要求,加快推进餐饮连锁企业量化分级管理工作,及时向消费者公示监督信息。二要加快推进示范企业建设。按照餐饮服务食品安全百千万示范工程建设的指导意见,加快推进餐饮连锁企业示范建设,充分发挥示范餐饮连锁企业的引领和辐射作用。三要加强监督抽验。加大对餐饮连锁企业所属经营门店、中央厨房或配送中心的监督抽验力度,及时发现和处置食品安全风险。四要加大违法行为稽查力度。积极落实责任约谈制度,发现存在需约谈事项时及时进行约谈,必要时向社会公开约谈事项。对餐饮连锁企业的违法违规行为要加大处罚力度,涉嫌犯罪的,要立即移交公安机关。五要加大培训指导力度。建立健全餐饮连锁企业食品安全培训机制,针对餐饮连锁企业的负责人、食品安全管理人员和从业人员的不同培训需求,不定期进行食品安全法律和典型案例讲解,推动餐饮连锁企业整体水平不断提高。六要加强正面宣传引导。通过多种渠道、采取多种方式积极宣传餐饮连锁企业的食品安全管理行为,鼓励和引导餐饮连锁企业创新食品安全管理方式,增强社会公众的食品安全信心。七要及时曝光违法案件。要把监督检查中发现的违法违规企业名单及其具体情节和受处罚情况以适当的方式向社会公开曝光,让公众知晓,给违法违规企业施加舆论和信誉压力。

  四、充分发挥相关食品行业协会的行业自律作用
  各级食品药品监管部门要与相关食品行业协会建立沟通协调机制,鼓励相关行业协会充分利用各种资源,开展有关餐饮连锁企业食品安全问题调研和有关政策法规的宣贯;鼓励相关行业协会研究制定强化餐饮连锁行业食品安全管理的行业自律规范,推动餐饮连锁企业不断提高安全发展意识、诚信自律意识和社会责任意识;鼓励相关行业协会组织行业专家,积极回应舆情关注;鼓励相关行业协会指导餐饮连锁企业积极参与餐饮服务食品安全百千万示范工程建设,积极宣传优秀餐饮连锁企业,共同营造良好的行业氛围;鼓励行业协会组织餐饮连锁企业会员单位抵制行业食品安全不良行为,共同维护行业的良好形象。

  五、积极鼓励社会各界参与餐饮连锁企业食品安全监督
  各级食品药品监管部门要高度重视食品安全社会监督工作,建立健全餐饮服务食品安全社会监督工作机制,充分调动社会各界参与餐饮连锁企业食品安全监督的积极性和创造性。主动公布餐饮服务食品安全投诉举报电话,积极落实食品安全有奖举报制度,及时核查处理消费者的投诉举报。充分发挥基层群众、社会团体、新闻媒体及社会各界的监督作用,对于社会反映的有关餐饮连锁企业食品安全舆情要及时核实,并向社会公布。要加强与新闻媒体的沟通,支持和鼓励新闻媒体依法进行舆论监督。


                            国家食品药品监督管理局
                            二○一二年三月二十四日