利用农村集体建设用地开发房地产的法律途径探析

闫凤翥


　　随着城镇化、工业化步伐不断加快，建设用地供需矛盾愈来愈突出。如何解决农村集体建设用地市场准入法律地位问题，已经成为当前农民集体土地改革的一项重要课题。
　　自上世纪六十年代农村实行人民公社化四十多年来，土地由私有变为农村集体所有，土地所有权在“公社化”的农业生产过程中其主体为“三级所有”以“生产队为基础”，所有权与使用权基本没有分离，实行一体化管理。自实行家庭联产承包起，土地所有权与使用权分离，所有权归集体，使用权归农户。集体建设用地使用权如何与所有权分离，进入市场问题至今未得到法律上的规定。由于我国长期实行“二元”结构的城乡管理制度。农村集体建设用地在法律上只能用于村办企业、公益事业、农民住房用地，除此之外不得他用。多年以来这项政策和法律没有解禁。直接限制了农民使用自己建设用地开发经营的权利，导致农村商品市场的匮乏，造成城乡经济发展的严重失衡，从而为实现农村小康社会埋下了隐形障碍。
　　党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)，《决定》将土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地的使用、开发、流转、地位做了创新的改革，保留了城市建设用地范围内的集体建设用地的法律规定，这是我国对集体建设用地的管理的法律制度的创新。城镇建设用地范围外的集体建设用地，除集体公益性项目外允许农民依法通过多种方式参与开发经营，成为土地制度改革的直接受益人。目前，城镇建设用地范围外的集体建设用地规模相当大，占集体耕地总量的20-30%。这部分土地经过整理还会释放20%。城市规划区外的农村基础设施薄弱、交通条件差、建设用地分散应因势利导的引导农村集体组织和农民全面、系统、科学、高效的制定利用方案、开发经营方案。各级政府应将这部分建设用地纳入国有土地供应市场，统筹城乡一体化的土地供应市场，减少重复项目、重复投资、合理配置土地资源。对农村集体经营性建设用地，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，以公开、规范的“招拍挂”方式出让、转让、出租、抵押、担保、出资、入股、合营等形式流转集体建设用地使用权。在符合规划的前提下，依法保障与国有土地使用权享有平等的权益。
建立健全集体建设用地登记制度，对于土地流转、抵押、担保、出资、入股等享有国有土地同等的登记权。
　　实践中，各地已开始逐步将目光转向农村集体建设用地，通过推进集体建设用地流转，为农村发展和城镇建设提供新的用地空间。集体建设用地市场化是个新课题，目前尚无明确的法律规定，处在试点和探索阶段。现结合部分省市自治区在农村集体建设用地上开发经营房地产问题，提出几点思考和建议。
　　一、集体建设用地法律地位的演变是开发的可能
　　农村集体建设用地，是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。
　　目前对集体建设用地开发经营的法律限制条款，《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地;第63条规定,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农村集体建设用地使用权的开发经营。
　　但“破冰”早已开始。早在上个世纪90年代，广东、上海、浙江、江苏等沿海发达省市就有所尝试。从2004年开始，国土资源部与广东、天津合作开展了集体建设用地流转试点。有关政策也逐渐开始“解冻”。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划和村镇规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”文件明确了农村集体建设用地在符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下允许流转。
　　十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的农村土地管理制度,集体建设用地可以直接入市,打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对于农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果提供了政策支持
　　二、建立城乡统一的土地交易市场是开发的前提
　　集体建设用地交易，从理论上首先应突破原有特指集体建设用地使用权流转的狭义概念，按照同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场原则，既包括乡镇企业、乡镇村公益事业和公共设施等土地使用权的流转，也应包括农民住宅用地即宅基地的流转。
　　城市规划区外的集体建设用地，除可以建设公益事业外，可以根据规划设立开发经营项目、工矿用地、旅游用地、商业用地。农民可以通过招商引资的方式吸引投资、招揽客商，可以将土地作价入股;可以依法转让、转租;可以设定抵押、担保。集体建设用地制度的改革必将为新农村建设、集体土地产权房带来新的活力。城市规划区内的集体建设用地已经列入城市规划用途，因此，不能享受改革的成果。
建立集体建设用地城乡统一市场应掌握的基本原则：以全面开展农村土地整治为基础，以城乡建设用地增减挂钩为平台，以政府指导和企业介入为保障，以维护农民土地权益为根本。
　　三、农村新民居建设可以与房地产开发衔接新途径
　　在《土地管理法》未修改前，目前主要依据是有关政策，而且从法律、政策、理论层面，都存在一定争议，从全国来看，还停留在试点阶段，尚未全面推开。部分省市虽然已出台了集体建设用地使用权流转管理办法等地方性法规，但只是对非住宅集体建设用地流转进行了一些规范。但实际上，各地对集体建设用地流转的关注点，在于如何通过流转，破解农民住宅用地难题，这种流转，早已突破了狭义的流转概念。近年来国土资源部提出的城乡建设用地增减挂钩，实行的土地置换政策，实际都属于集体建设用地交易的范畴。实践中，一些地方在城中村改造、新民居建设中开展的“收购指标”，就是综合运用“周转用地”和“置换政策”，对集体建设用地的使用权进行了“移位交易”。因此，全面推进集体建设用地市场化，是形势所迫，大势所趋。
　　四、利用“挂钩”政策置换城镇建设用地实现房地产开发
　　集体建设用地流转的主要目的在于通过盘活现有的存量集体建设用地，在保持区域内建设用地总量不增加，耕地面积不减少的前提下，结合开展农村土地整治，对节余出来的建设用地进行集中安排使用。核心是通过城乡建设用地增减挂钩平台，既满足工业化、城镇化和新农村建设对用地的需求，又能确保耕地占补平衡，从而实现保障发展和保护耕地的双重目标。因此，开展集体建设用地交易，必须遵循的主要原则就是建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，最终实现建设用地总量和耕地总量两个动态平衡。
　　五、利用新的城乡规划实施“城中村改造”房产开发
　　《城乡规划法》自2008年1月1日起实施，新一轮城乡规划目前已经制定，新的规划不仅要求制定城市规划，还要制定镇、中心镇、村庄规划，为土地用途的界定提供了新的范围和空间。新的规划是集约用地原则的集中体现。将通过开展集体建设用地交易，最重要的一条就是改变多年来存在的集体建设用地布局散乱、土地利用效率低下、闲置浪费现象突出等问题，通过土地空间的“移位”，权益人的“易主”，实现集中连片开发利用，节约集约用地，形成农村人口、土地、产业相对集中。一是结合新一轮乡镇土地利用总体规划修编和开展新民居建设，在农村逐步推行功能区划，有条件的地方，应积极引导村庄合并，建设中心村和新型农民社区。二是对分散在乡（镇）、村的各类私营、个体企业，也应合理规划，通过土地资源的整合，建立中小企业创业基地，形成一定规模的产业聚集。
　　六、依靠政府土地开发指导，积极参与土地市场运作
　　集体建设用地流转从深层意义上看，是对城乡土地布局和结构的调整优化。流转的前提是必须符合新一轮土地利用总体规划，不能一轰而起，无序流转，甚至违规操作，应试点先行，逐步推开。土地具有资源、资本、资产三重属性，在土地流转过程中，要充分发挥政府的主导作用，统筹规划，合理引导，加强监督管理。在农村土地整治和新民居建设中，要允许和鼓励企业介入，通过市场方式运作土地流转。同时必须建立集体建设用地流转的有形市场，按照公开、公平、公正的原则，在集体建设用地出让中逐步推行“招拍挂”制度。
　　七、坚持自愿有偿，保障农民权益是集体土地开发的重点
　　土地是农民生存和发展的基础，开展集体建设用地流转，必须把维护农民合法权益放在首位，从长远考虑，要确保农民生活有依靠、生计有保障。目前个别地方在开展新民居建设中，通过土地置换，将集体建设用地大量转征为国有土地，甚至在城镇近郊，将集中建设的中心村土地也转征为国有土地，农民彻底失去了土地的所有权，这种苗头性倾向应引起注意。在城镇规划区内，一部分集体建设用地可以转征为国有土地，但不一定所有的集体建设用地都要转为国有土地，应尊重农民意愿。在目前土地两种所有权并存的情况下，应尽可能保留一部分集体建设用地所有权，使农民可以获得长期的土地收益。
　　八、“拆旧建新”式改造开发房地产继续受限
　　2010年3月，国土资源部下发的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。各地要结合新农村建设，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，指导有条件的地方积极稳妥地开展“空心村”治理和旧村改造，完善基础设施和公共设施。对治理改造中涉及宅基地重划的，要按照新的规划，统一宅基地面积标准。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的，应对土地、房屋价格进行评估，在现状建设用地边界范围内进行；在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。这里只限制“村庄内”建设用地，没有限制村庄外建设用地，只限制商品住宅开发，没有限制其他商业开发。
　　九、农民有偿取得的宅基地为将来土地入市提供了开发可能
　　2010年3月，国土资源部下发的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村委会对新申请宅基地的住户实行宅基地有偿使用。虽然对宅基地流转未有新的政策规定。但提出农村宅基地管理制度改革的目标是“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权”，其核心是完善农民宅基地使用权，有偿取得就会产生市场价格，就有交易的参考基础，农村宅基地就会出现：“划拨”和“出让”之分，“出让”的就是交易的原型，划拨的继续禁止交易，如同国有土地一般。有偿方式取得的宅基地使用权为开发房地产提供了土地资源。


文/闫凤翥 国务院经济研究中心特邀研究员 河北冀港律师事务所主任
河南省郑州市人大常委会


郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市城市环境卫生管理条例》的决定


（2003年6月27日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过 2003年8月2日河南省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议批准 2003年9月2日郑州市人民代表大会常务委员会公告公布）



郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议决定对《郑州市城市环境卫生管理条例》作如下修改：

一、第二条修改为：“凡在本市市区和县（市）、上街区人民政府所在地的城市市区及郑州矿区、黄河风景名胜区、嵩山风景名胜区、新郑机场等范围内的单位和个人，均应遵守本条例。”

二、第十条修改为：“市人民政府环境卫生行政管理部门负责本市城市环境卫生管理工作。县（市）、区环境卫生行政管理部门在市环境卫生行政管理部门指导下，负责本行政区域内的环境卫生管理工作。

“郑东新区、郑州高新技术产业开发区、郑州经济技术开发区的建成区和郑州矿区、黄河风景名胜区、新郑机场等区域的管理机构，在市人民政府环境卫生行政管理部门的指导下，负责本区域内环境卫生管理工作。

“街道办事处、镇人民政府按其职责分工负责本辖区城市环境卫生管理工作。”

三、增加一条作为第十一条，内容为：“市人民政府城市管理行政执法部门负责本市市区违反本条例行为的查处工作。市人民政府城市管理行政执法部门根据需要可以设派出机构或委托有关单位实施对违反本条例行为的查处。

“县（市）、区城市管理行政执法部门负责本县（市）、区人民政府所在地的市区违反本条例行为的查处工作。未实行城市管理综合执法的县（市），由环境卫生行政管理部门负责对违反本条例行为的查处工作。”

四、增加一条作为第十二条，内容为：“鼓励公民、法人或其他组织举报违反城市环境卫生管理法律、法规、规章的行为。对举报有功的，市、县（市）、区人民政府应当予以表扬或奖励。”

五、第十一条改为第十三条，增加一项为第（一）项：“建筑物、构筑物或者设施、场所由所有权人负责；所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，由约定的责任人负责。”

第（三）项改为第（四）项，修改为：“门前卫生责任区以外的人行道、一般道路、背街小巷，由县（市）、区城市环境卫生专业单位负责清扫保洁。”

增加一项为第（五）项，内容为：“居民居住区由管理单位负责清扫保洁。”

六、第十二条改为第十四条，第一款修改为：“城市道路、广场、公共场所应按规定的时间和标准坚持一日两扫和全天保洁。清扫作业应避开上下班人流高峰时间。”

七、增加一条作为第十五条，内容为：“废旧物品收购站（点）、旧货交易市场的开办者，应当定时对经营场所进行清扫和卫生消毒杀菌，场内物品应分类摆放整齐。”

八、第十六条改为第十九条，第二款修改为：“禁止畜力车进入本市市区，具体范围由市人民政府划定。”

九、第十七条改为第二十条，修改为：“在公共场所禁止下列行为：

“（一）随地吐痰、便溺、擤鼻涕；

“（二）乱倒污水、垃圾、粪便；

“（三）乱扔动物尸体；

“（四）随地抛撒丢弃或从机动车、建筑物内向外抛撒丢弃烟蒂、纸屑、口香胶渣、果核（皮）、包装纸（袋、盒）、饮料桶（盒）等废弃物；

“（五）冲洗车辆。”

十、第十九条改为第二十二条，删去第二款。

增加两款作为第二、三款，内容分别为：“产生渣土、垃圾的建设工程开工前，建设单位或个人应提前五个工作日向工程所在地的区环境卫生行政管理部门申报产生渣土、垃圾的种类、数量、处置方案，签订处置责任书，领取清运渣土、垃圾双向登记卡，并随车携带。”“需要使用渣土、垃圾回填施工场地以外坑、洼地的，应当向回填地所在地的区环境卫生行政管理部门申报登记，并报市环境卫生行政管理部门备案。”

十一、第二十三条改为第二十六条，将第三款修改为：“单位内部和居民院落的厕所，由产权单位和产权人保洁、管理。”

十二、第二十八条改为第三十一条，其中的“垃圾粪便处理场”修改为“垃圾处理场”。

十三、第三十二条改为第三十五条，删去第一款。

十四、第三十六条改为第三十九条，第一款修改为：“城市公共厕所应是水冲式厕所或更高标准的环保型厕所。”第二款中的“并可以按规定收费”修改为：“并可以设置明显标志，按规定收费。”

十五、删去第五章。

十六、第六章改为第五章，章目修改为“法律责任”。

十七、删去第四十三条。

十八、第四十四条改为第四十三条，修改为：“在公共场所随地吐痰、便溺、擤鼻涕的，责令立即清除，处以五十元罚款。

“在公共场所随地抛撒丢弃或者从机动车、建筑物内向外抛撒丢弃烟蒂、纸屑、口香胶渣、果核（皮）、包装纸（袋、盒）、饮料桶（盒）等废弃物的，责令立即清除，处以二十元以上五十元以下罚款。”

十九、增加一条作为第四十四条，内容为：“废旧物品收购站（点）、旧货交易市场的开办者，违反本条例第十五条规定，责令改正，处一百元以上五百元以下罚款。”

二十、第四十五条第一款修改为：“乱倒垃圾、渣土等废弃物或者将渣土倒入生活垃圾容器的，责令立即清除，不足一立方米的，处以一百元以上三百元以下罚款；超过一立方米的，每立方米处以三百元罚款。”

第三款修改为：“未按规定清运垃圾、渣土等废弃物的，责令限期清运；逾期不清运的，每立方米处以三百元罚款。”

二十一、第四十六条的处罚标准“五元以上十元以下罚款”修改为“五十元罚款”。

二十二、第四十七条的处罚标准“十元以上五十元以下罚款”修改为“五十元以上二百元以下罚款”；第（二）项修改为“畜力车进入本市禁行区域的”；第（六）项中的“故意”二字删去。

二十三、增加一条作为第四十八条，内容为：“有下列行为之一的，按下列规定处罚：

“（一）产生渣土、垃圾的建设工程，建设单位或个人未到工程所在地的区环境卫生行政管理部门办理申报手续清运渣土、垃圾的，责令立即停止清运，限期补办手续，并处以二千元罚款；

“（二）未经区环境卫生行政管理部门登记，使用渣土、垃圾回填施工场地以外坑、洼地的，处以二千元以上一万元以下罚款；

“（三）清运渣土、垃圾车辆未随车携带清运渣土、垃圾双向登记卡的，处以五百元罚款；

“（四）伪造、涂改清运渣土、垃圾双向登记卡内容的，处以二千元以上五千元以下罚款。

“有前款第（三）项、第（四）项情形的，查处机关可暂扣清运车辆”。

二十四、增加一条作为第四十九条，内容为“环境卫生专业单位未按规定对垃圾收集站（点）、处理场定期灭害消毒和对垃圾箱（桶）加盖（罩）的，责令改正，并处一百元以上五百元以下罚款。”

二十五、删去第四十九条。

二十六、删去第五十一条。

二十七、第五十二条修改为：“城市管理行政执法人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

“（一）违法实施行政处罚或者采取行政强制措施的；

“（二）粗暴执法的；

“（三）对违法行为不依法制止、处罚的；

“（四）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。”

二十八、删去第五十三条。

二十九、删去第五十五条。

此外，根据本决定，对部分条文的文字和顺序作相应的调整和修改。

本决定自2003年10月1日起施行。

《郑州市城市环境卫生管理条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。



附：郑州市城市环境卫生管理条例（2003年修正本）

（1993年8月27日郑州市第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 1993年12月21日河南省第八届人民代表大会常务委员会第五次会议批准 根据2003年6月27日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过 2003年8月2日河南省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议批准的《关于修改〈郑州市城市环境卫生管理条例〉的决定》修正）

第一章 总则

第一条 为加强城市环境卫生管理，创造清洁、优美的工作、生活环境，保障人民群众的身体健康，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据国家《城市市容和环境卫生管理条例》和有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。

第二条 凡在本市市区和县（市）、上街区人民政府所在地的城市市区以及郑州矿区、黄河风景名胜区、嵩山风景名胜区、新郑机场等范围内的单位和个人，均应遵守本条例。

第三条 城市环境卫生工作实行统一领导，分级、分区域负责，专业人员管理与群众管理相结合的原则。

第四条 市、县（市）、区人民政府应当将城市环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，制定城市环境卫生事业发展规划并组织实施，使其与城市发展相适应。

第五条 市、县（市）、区人民政府及其环境卫生行政管理部门应当鼓励城市环境卫生的科学技术研究，加强环境卫生监测和预测，改进垃圾、粪便的收集、运输和处理方法，提高废弃物综合利用和无害化处理能力，推广先进技术，提高城市环境卫生水平。

第六条 各级人民政府和其他国家机关、社会团体、部队、企业事业单位、新闻单位，应当重视并加强城市环境卫生法律、法规、规章和科学知识的宣传教育，提高公民的环境卫生意识，养成良好的环境卫生习惯。

第七条 市、县（市）、区人民政府应当逐步提高环境卫生工作人员的工资福利待遇，改善工作条件，维护环境卫生工作人员的合法权益。

第八条 所有单位和个人应当尊重环境卫生工作人员的劳动，不得妨碍、阻挠环境卫生工作人员履行职务。

第九条 任何单位和个人均有维护城市环境卫生和保护环境卫生设施的义务，对违反城市环境卫生管理法律、法规、规章的行为有批评、制止、检举的权利。

第十条 市人民政府环境卫生行政管理部门负责本市城市环境卫生管理工作。

县（市）、区人民政府环境卫生行政管理部门在市环境卫生行政管理部门指导下，依照本条例规定负责本行政区域内的环境卫生管理工作。

郑东新区、郑州高新技术产业开发区、郑州经济技术开发区的建成区和郑州矿区、黄河风景名胜区、新郑机场等区域的管理机构，在市人民政府环境卫生行政管理部门的指导下，负责本区域内环境卫生管理工作。

街道办事处、镇人民政府按其职责分工负责本辖区城市环境卫生管理工作。

第十一条 市人民政府城市管理行政执法部门负责本市市区违反本条例行为的查处工作。市人民政府城市管理行政执法部门根据需要可以设派出机构或委托有关单位实施对违反本条例行为的查处。

县（市）、区人民政府城市管理行政执法部门负责本县（市）、区人民政府所在地的市区违反本条例行为的查处工作。未实行城市管理综合执法的县（市），由环境卫生行政管理部门负责对违反本条例行为的查处工作。

第十二条 鼓励公民、法人或其他组织举报违反城市环境卫生管理法律、法规、规章的行为。对举报有功的，市、县（市）、区人民政府应当予以表扬或奖励。

第二章 清扫与保洁

第十三条 城市环境卫生的清扫保洁工作，按下列规定实行分工责任制：

（一）建筑物、构筑物或者设施、场所由所有权人负责；所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，由约定的责任人负责；

（二）城市主干道和次干道的车行道、人行天桥、地下通道、广场，由城市环境卫生专业单位负责清扫保洁；

（三）机关、团体、部队、企业事业单位和个人，负责门前卫生责任区的清扫保洁；

（四）门前卫生责任区以外的人行道、一般道路、背街小巷，由县（市）、区城市环境卫生专业单位负责清扫保洁；

（五）居民居住区由管理单位负责清扫保洁；

（六）城市集贸市场、小商品市场及摊点、早市、夜市，由管理单位或经营者负责清扫保洁；

（七）飞机场、火车站、公共汽车始末站、停车场、影剧院、博物馆、展览馆、纪念馆、体育场（馆）、动物园、公园、旅游景点等公共场所，由管理单位负责清扫保洁；

（八）街心花园、花坛、绿化带，由管理单位负责清扫保洁。

第十四条 城市道路、广场、公共场所应按规定的时间和标准坚持一日两扫和全天保洁。清扫作业应避开上下班人流高峰时间。

对城市主干道、广场，城市环境卫生专业单位应根据季节及时洒水降尘。

第十五条 废旧物品收购站（点）、旧货交易市场的开办者，应当定时对经营场所进行清扫和卫生消毒杀菌，场内物品应分类摆放整齐。

第十六条 禁止向花坛、绿化带、污水井、雨水井内扫入、倾倒垃圾等废弃物。

禁止在垃圾容器内扒捡垃圾。

第十七条 遇有降雪，沿街单位和居民户应按划分的区段及时清除积雪。城市环境卫生专业单位应及时清除主要交通路口和人行天桥等重点地段的积雪。

第十八条 禁止在城市市区内焚烧落叶、枯草等废弃物。

第十九条 在城市运行的交通工具应当保持清洁，运载的液体、散装货物应当密封、覆盖，不得泄漏、遗撒。

禁止畜力车进入本市市区，具体范围由市人民政府划定。

第二十条 在公共场所禁止下列行为：

（一）随地吐痰、便溺、擤鼻涕；

（二）乱倒污水、垃圾、粪便；

（三）乱扔动物尸体；

（四）随地抛撒丢弃或者从机动车、建筑物内向外抛撒丢弃烟蒂、纸屑、口香胶渣、果核（皮）、包装纸（袋、盒）、饮料桶（盒）等废弃物；

（五）冲洗车辆。

第三章 废弃物的清运和处理

第二十一条 混合居住区的居民生活垃圾应当按照城市环境卫生行政管理部门规定的时间、地点收集、倾倒，由环境卫生专业单位负责清运。单位及其生活区的垃圾，由本单位负责清运。

第二十二条 城市建设工程产生的渣土、垃圾等废弃物，由建设单位负责督促施工单位清运。施工期间产生的渣土、垃圾等废弃物应加强管理，及时清运；工程竣工后，应当将现场及时清理干净。

产生渣土、垃圾的建设工程开工前，建设单位或个人应提前五个工作日向工程所在地的区环境卫生行政管理部门申报产生渣土、垃圾的种类、数量、处置方案，签订处置责任书，领取清运渣土、垃圾双向登记卡，并随车携带。

需要使用渣土、垃圾回填施工场地以外坑、洼地的，应当向回填地所在地的区环境卫生行政管理部门申报登记，并报市环境卫生行政管理部门备案。

第二十三条 进行市政工程设施养护的作业单位和人员对作业现场应及时清理干净，掏出的下水道污泥不得就地堆放。

进行植树、栽花、剪枝等作业所产生的枝叶、渣土等废弃物，由作业单位和个人及时清除。

第二十四条 医院、疗养院、生物制品厂、化工厂、屠宰场等产生的易燃、有毒、有害和含有放射性物质的废弃物，必须按照有关规定进行无害化处理，严禁倒入生活垃圾容器或随处遗弃、倾倒。

第二十五条 清运垃圾应遵守下列规定：

（一）当日产生的垃圾当日清运，不得积存；

（二）装运现场必须清扫干净；

（三）采用封闭运输，不得沿途遗撒；

（四）倾倒在环境卫生行政管理部门指定的地点。

第二十六条 城市公共厕所由环境卫生行政管理部门配备专业人员或委托有关单位和个人负责保洁、管理。公共厕所应设置明显标志，明确专人管理，全天开放，按时冲刷、清掏，定期消毒，保持内外整洁。

公共厕所的管理者可以按照有关规定收费。

单位内部和居民院落的厕所，由产权单位和产权人保洁、管理。

第二十七条 环境卫生管理工作应当逐步实行社会化服务。

凡委托环境卫生专业单位清扫、收集、运输和处理废弃物，应当缴纳服务费。

第二十八条 环境卫生专业单位应当对垃圾收集站、点和处理场定期灭害消毒，垃圾箱（桶）应加盖（罩），防止污染环境和蚊蝇孳生。

第二十九条 环境卫生行政管理部门应当推广多层次的垃圾、粪便处理技术，提高垃圾、粪便处理能力，逐步做到分类收集、运输，按国家标准实行无害化处理，提高综合利用率。

第三十条 各级人民政府和有关部门应当采取措施，减少城市垃圾产生量，要有计划地发展煤气、天然气、液化气，改变燃料结构，鼓励组织净菜进城和回收利用废旧物品；工程建设单位可采取城外加工等办法，减少砂石进城量，或者组织净砂、净石进城。

第四章 环境卫生设施的建设与管理

第三十一条 本条例所称城市环境卫生设施包括公共厕所、化粪池、垃圾管道、垃圾容器、果皮箱、垃圾转运站、垃圾处理场等。

第三十二条 市、县（市）、区人民政府应当重视城市环境卫生设施建设，增加投资，按国家规定标准新建和更新改造环境卫生设施。

第三十三条 城市规划行政管理部门应把环境卫生设施的建设纳入城市建设规划，合理安排建设用地。

环境卫生行政管理部门应参与城市环境卫生设施规划的制定，配合城市规划行政管理部门实施城市环境卫生设施建设规划。

第三十四条 公共厕所、垃圾容器、果皮箱等城市环境卫生设施建设应当符合布局合理、美化环境、方便群众、整洁卫生和有利于环境卫生作业等要求。

第三十五条 城市街道两侧、居住区和人流密集地区，应当设置封闭式垃圾容器、果皮箱等设施。

第三十六条 城市新区开发和旧区改造时，应当依照国家有关规定建设公共厕所和生活废弃物的清扫、收集、运输、处理等环境卫生设施，所需费用纳入建设工程概算，并同时规划、设计、施工、验收和投入使用。

第三十七条 城市集贸市场、批发市场、小商品市场及其他商业摊区应按国家规定标准，由管理单位设置公共厕所、垃圾容器和其他环境卫生设施。

第三十八条 城市公共环境卫生设施的设计审查和竣工验收，应当有环境卫生行政管理部门参加。

第三十九条 城市公共厕所应是水冲式厕所或更高标准的环保型厕所。

鼓励、支持沿街单位内部厕所对外开放使用，并可以设置明显标志，按规定收费。

第四十条 凡经城市规划行政管理部门批准建设或者环境卫生行政管理部门批准设置的环境卫生设施，在建设、设置过程中，任何单位和个人不得干涉、阻挠。

第四十一条 环境卫生专业管理单位和环境卫生设施的产权单位应加强对环境卫生设施的管理，定期保养、维修和更新，保持环境卫生设施完好有效。

任何单位和个人不得侵占、损坏和擅自拆除、移动、封闭按规定建设、设置的环境卫生设施。

第四十二条 因城市建设需要拆除城市公共环境卫生设施的，应经市、县（市）环境卫生行政管理部门同意，由建设单位按照先建后拆的原则负责重建。原地重建确有困难需要易地建设的，应经环境卫生行政管理部门批准，由建设单位按重置价补偿。

第五章 法律责任

第四十三条 在公共场所随地吐痰、便溺、擤鼻涕的，责令立即清除，处以五十元罚款。

在公共场所随地抛撒丢弃或者从机动车、建筑物内向外抛撒丢弃烟蒂、纸屑、香口胶渣、果核（皮）、包装纸（袋、盒）、饮料桶（盒）等废弃物的，责令立即清除，处以二十元以上五十元以下罚款。

第四十四条 废旧物品收购站（点）、旧货交易市场的开办者，违反本条例第十五条规定，责令改正，处一百元以上五百元以下罚款。

第四十五条 对乱倒垃圾、渣土等废弃物或者将渣土倒入生活垃圾容器的，责令立即清除，不足一立方米的，处以一百元以上三百元以下罚款；超过一立方米的，每立方米处以三百元罚款。

对易燃、有毒、有害和含有放射性物质的废弃物未按有关规定进行无害化处理倒入生活垃圾容器或随处遗弃、倾倒的，除责令纠正外，并处以二百元以上五千元以下罚款。造成严重后果的，按国家有关法律、法规的规定处理。

未按规定清运垃圾、渣土等废弃物的，责令限期清运；逾期不清运的，每立方米处以三百元罚款。

第四十六条 有下列行为之一的，责令纠正，并可按污染面积每平方米处以五十元罚款：

（一）在道路两侧堆放物料未采取防护措施有碍环境卫生的；

（二）乱泼、乱排污水污染道路和公共场所的；

（三）单位、城市集贸市场、批发市场、小商品市场及各种经营性摊点，未按规定做好清扫保洁工作的；

（四）在道路、广场、公共场所冲洗车辆的；

（五）运输散装、液体货物沿途泄漏、遗撒或者其他污染城市路面的；

（六）在道路上施工作业或植树、栽花、剪枝、清掏下水道污泥、未按规定及时清理的。

第四十七条 有下列行为之一的，除责令纠正外，处以五十元以上二百元以下罚款：

（一）运输渣土、垃圾或散装、液体货物未密封、覆盖的；

（二）畜力车进入本市禁行区域的；

（三）在城市市内焚烧落叶、枯草等废弃物的；

（四）乱扔动物尸体的；

（五）公共厕所内粪便满溢，不及时清掏、疏通的；

（六）向花坛、绿化带、污水井、雨水井内扫入、倾倒垃圾等废弃物的。

第四十八条 有下列行为之一的，按下列规定处罚：

（一）产生渣土、垃圾的建设工程，建设单位或个人未到工程所在地的区环境卫生行政管理部门办理申报手续清运渣土、垃圾的，责令立即停止清运，限期补办手续，并处以二千元罚款；

（二）未经区环境卫生行政管理部门登记，使用渣土、垃圾回填施工场地以外坑、洼地的，处以二千元以上一万元以下罚款；

（三）清运渣土、垃圾车辆未随车携带清运渣土、垃圾双向登记卡的，处以五百元罚款；

（四）伪造、涂改清运渣土、垃圾双向登记卡内容的，处以二千元以上五千元以下罚款。

有前款第（三）项、第（四）项情形的，查处机关可暂扣清运车辆。

第四十九条 环境卫生专业单位未按规定对垃圾收集站（点）、处理场定期灭害消毒和对垃圾箱（桶）加盖（罩）的，责令改正，并处一百元以上五百元以下罚款。

第五十条 损坏或者未经批准擅自拆除环境卫生设施的，除责令赔偿损失外，并处以赔偿费二倍以上三倍以下罚款。

第五十一条 围攻、侮辱、殴打环境卫生工作人员、城市管理行政执法机关工作人员或者妨碍、阻挠其依法执行职务的，破坏、盗窃环境卫生设施的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五十二条 城市管理行政执法人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）违法实施行政处罚或者采取行政强制措施的；

（二）粗暴执法的；

（三）对违法行为不依法制止、处罚的；

（四）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第六章 附则

第五十三条 市人民政府可以根据本条例制定实施细则。

第五十四条 本条例自公布之日起施行。本市过去有关规定与本条例抵触的，按本条例执行。