关于中国环境管理体制改革的若干构想

屈振辉

【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想

环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。


[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.

青海省西宁市人民政府


西宁市城市景观照明管理规定



第一章 总则

第一条 为了加强城市景观照明设施的建设和管理，提高城市景观照明水平，美化城市夜景, 优化人居环境，根据《西宁市城市市容和环境卫生管理条例》、住房和城乡建设部《城市照明管理规定》等有关法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市市辖区范围内城市景观照明的规划、建设、维护和管理，适用本规定。
第三条 本规定所称城市景观照明是指运用照明设施和技术对城市夜间景观所进行的亮化和美化。
本规定所称城市景观照明设施是指用于景观照明的配电室、变压器、配电箱、监控设备、灯具、灯杆、工作井、地上地下管线及其他附属设备。
第四条 城市景观照明设施建设应当遵循以人为本、经济实用、节约能源、绿色环保的原则。
第五条 城市管理行政执法部门是城市景观照明工作的主管部门，市（区）城市管理行政执法部门依据各自职责对城市景观照明工作实施监督管理，具体负责楼体景观照明工作。
市（区）建设行政主管部门依据各自职责负责河道、公共场所和公共建筑物、构筑物等景观照明的设置工作，具体负责实施景观照明并网工作和智能控制工作。
各区人民政府对本辖区的城市景观照明工作负责，承担楼体亮化的招投标、设计、施工、验收、并网等各环节工作。
规划、财政、房产、园林、公安、发展和改革等部门应当按照各自职责做好城市景观照明管理相关工作。
第六条 下列范围应当设置城市景观照明设施：
（一）湟水河、南川河、北川河等标志性景观河道及其两侧堤岸或主要建筑物、构筑物的立面；
（二）繁华商业区范围内和广场周边的主要建筑物、构筑物的立面；
（三）城市主干道两侧的主要建筑物、构筑物的立面；
（四）公园、绿地、广场、车站、桥梁和高速公路出入口等市政公用设施；
（五）体育场（馆）、剧院、医院、博物馆、标志性建筑物、市级以上文物保护场所、三星级以上宾馆等公共场所；
（六）市人民政府确定的其他应当设置城市景观照明设施的范围。
第二章 规划与建设
第七条 市规划行政管理部门应当会同城市管理行政执法、建设等部门，根据城市总体规划，按照城市建设和社会发展的实际需要，编制景观照明专项规划和重点片区夜景修建性详细规划，经法定程序批准后实施。
第八条 新建、改建、扩建的建设项目，建设单位应当按照城市景观照明相关规划和本规定第六条规定的范围配套建设城市景观照明设施，城市景观照明设施建设项目应当与主体工程同时设计，同时建设，同时验收，同时交付使用，其配套建设的城市景观照明设施的投资纳入该项目总投资。
本规定实施以前竣工的建设项目，按照本规定应当设置城市景观照明设施而未设置的，以及需要改造的，由区人民政府组织设置或者改造，任何单位或者个人不得阻挠。
第九条 按照本规定应当设置城市景观照明设施的建设项目，规划行政管理部门应当根据景观照明专项规划和重点片区夜景修建性详细规划审查城市景观照明建设项目的设计方案，建设行政管理部门应当审查城市景观照明设施建设项目的施工图。
建设单位组织项目验收时应当通知市城市管理行政执法部门参加。城市景观照明设施的设计和验收不合格的，规划、建设、房产等行政主管部门不予办理相关手续。
第十条 城市景观照明设施的设计、施工和维护管理应当按照国家有关法律法规的规定，实行资质管理制度和工程监理制度。
第十一条 城市景观照明设施的设计方案、建设、改造及所用材料设备应当符合城市景观照明技术规范、节能设计规范、安全规范、强制性标准、光污染控制标准等有关规定。
第十二条 政府支持城市景观照明科学技术研究，推广使用节能、环保的景观照明新技术、新产品、新设备、新工艺，开展绿色照明活动，提高城市景观照明的科技含量和环保水平，降低城市景观照明能耗。鼓励在城市景观照明设施建设和改造中安装和使用太阳能等可再生能源利用系统。
第十三条 城市景观照明设施的设置在不影响其功能和周边环境的前提下，应当根据建筑物、构筑物和周边自然环境特点，体现出不同的主题，突出风格，实行亮度与色彩的科学配置。
第十四条 纳入并网控制的城市景观照明设施用电费用由财政列支。
区人民政府应当合理安排本辖区内的城市景观照明专项资金，用于本辖区内城市景观照明设施的建设和维护管理。
鼓励公民、单位和其他组织以各种形式参与城市景观照明设施建设。
第十五条 政府投资和以政府投资为主的城市景观照明建设项目，应当按照国家有关法律法规的规定进行招标或者政府采购。
具有商业利用价值的城市景观照明设施，其经济效益归建设单位所有。

第三章 维护与管理
第十六条 城市景观照明设施的维护管理责任人应当严格执行城市景观照明设施维护技术规范，保证设施安全、功能良好，出现故障或损坏的应当及时维修或者更换。
第十七条 城市景观照明设施交付使用后，维护管理责任人应当聘请专业人员按照有关要求和实际需要，对城市景观照明设施定期检修，排除起火、触电等事故隐患。
第十八条 城市景观照明设施应当符合安全管护规范，自然生长的花、草、树木等影响城市景观照明设施安全的，管护单位应当及时修剪。施工作业及带电物体应当与城市景观照明设施保持不小于1米的安全距离。
第十九条 因特殊需要须拆除、迁移、改动城市景观照明设施的，应当征得城市景观照明行政主管部门同意，办理相关批准手续，并由城市景观照明行政主管部门监督实施。
第二十条 因施工、意外事故或者不可抗力等原因导致城市景观照明设施损坏的，施工单位、事故责任人、管理责任人应当采取必要的安全措施，聘请专业单位进行修复，并及时通知城市景观照明行政主管部门。
第二十一条 纳入并网管理的城市景观照明设施的启闭，采取以集中控制为主、分区控制和单体控制相结合的方式。未纳入并网管理的，由维护管理责任人按规定的时间自行启闭。
前款规定在不可抗力或电力资源缺乏等特殊情况时除外。
第二十二条 城市景观照明设施的启闭时间由城市景观照明行政主管部门确定，报市人民政府批准后执行。
第二十三条 城市景观照明设施由集中控制系统统一启闭的，维护管理责任人负责保障监控设备的安全、正常使用，不得擅自调整、拆改监控设备。
第二十四条 城市景观照明设施的设置不得影响市容和市民生活、危害交通和消防安全、妨碍城市公共设施功能、造成光污染。
第二十五条 任何单位和个人都应当保护城市景观照明设施，不得有下列行为：
（一）在城市景观照明设施上张贴、悬挂、设置宣传品、广告；
（二）在城市景观照明设施上刻画、涂写；
（三）在城市景观照明设施安全距离内，擅自植树、挖坑取土、设置其他物体，或者倾倒含酸、碱、盐等腐蚀物或者具有腐蚀性的废渣、废液；
（四）擅自在城市景观照明设施上架设线缆、安装其他设施或者接用电源；
（五）擅自拆除、迁移、改动和利用城市景观照明设施；
（六）其他影响城市景观照明设施功能正常运行的行为。
第二十六条 城市景观照明工作实行目标责任制。市人民政府将其纳入对各区人民政府年度目标考核的内容，考核结果作为市人民政府对区人民政府城市景观照明工作以奖代补的主要依据。
市城市景观照明行政主管部门应当制定城市景观照明考核实施方案，市财政部门应当安排以奖代补的专项资金。
第二十七条 城市景观照明行政主管部门应当定期对城市景观照明能耗等情况进行检查。
城市景观照明维护管理责任人应当建立和完善城市景观照明节能控制措施。
第四章 法律责任
第二十八条 违反本规定，法律、法规有处罚规定的从其规定。
第二十九条 有下列行为之一的由城市景观照明行政主管部门给予警告，责令改正，并可处以200元以上1000元以下罚款：
（一）阻挠城市景观照明设施的设置、改造的；
（二）不按规定的时间启闭城市景观照明设施的；
（三）擅自调整、拆改集中控制系统监控设备的。
第三十条 违反本规定第二十五条规定之一的，由城市景观照明行政主管部门责令限期改正，对个人处以200元以上1000元以下罚款；对单位处以1000元以上30000元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第三十一条 城市景观照明管理的行政机关及其工作人员不履行职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则
第三十二条 市辖县景观照明管理参照本规定执行。
第三十三条 本规定具体应用问题由西宁市城市管理行政执法局负责解释。
第三十四条 本规定自2011年10月15日起施行。二〇〇五年十一月二十八日西宁市人民政府发布的《西宁市城市景观照明管理办法》（西宁市人民政府令第73号）同时废止。