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南京市政府办公厅关于转发南京住房公积金管理中心《南京市住房公积金缴存细则》等4个文件的通知

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南京市政府办公厅关于转发南京住房公积金管理中心《南京市住房公积金缴存细则》等4个文件的通知

江苏省南京市人民政府办公厅


宁政办发(2006)170号

南京市政府办公厅关于转发南京住房公积金管理中心《南京市住房公积金缴存细则》等4个文件的通知

  
  各区县人民政府,市府各委办局,市各直属单位:

  为更好地贯彻执行《南京市住房公积金管理条例》,南京住房公积金管理中心拟定的《南京市住房公积金缴存细则》、《南京市住房公积金提取细则》、《南京市进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金管理办法》、《南京市住房公积金贷款管理办法》等4个配套文件已经市政府同意,现转发给你们,请认真遵照执行。

二○○六年十二月二十七日

  

  南京市住房公积金缴存细则(南京住房公积金管理中心 2006年11月)

  第一章 总 则

  第一条 为加强本市住房公积金缴存管理,维护住房公积金所有者的合法权益,根据国务院《住房公积金管理条例》和《南京市住房公积金管理条例》以及国家、省、市的有关规定,结合本市实际情况,制定本细则。

  第二条 南京住房公积金管理中心(以下简称管理中心)负责本市行政区域内住房公积金缴存管理工作。

  第三条 住房公积金是指本市行政区域内的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。

  第四条 在职职工为下列人员:
  
  (一)国家机关、事业单位人员。
  (二)与单位依法订立劳动合同并领取工资的劳动者。
  (三)经有关管理部门认定与单位有劳动关系并领取工资或者伤残津贴的劳动者。
  
  本细则所称在职职工不包括单位中的外籍及港、澳、台人员。

  第二章 缴存登记、账户设立及变更

  第五条 新设立的单位应当自设立之日起30日内,携带下列材料原件及其复印件到管理中心(区县管理部)申请办理住房公积金缴存登记:
  
  (一)单位设立批准文件或营业执照副本。
  (二)国家质量技术监督部门颁发的组织机构代码证。
  (三)人民银行颁发的银行基本存款账户《开户许可证》。
  (四)经办人的身份证。

  单位应当自缴存登记之日起20日内持管理中心的审核文件,到受委托银行办理本单位住房公积金账户设立手续。

  第六条 单位录用在本市未建立住房公积金个人账户的职工,应当自录用之日起30日内,携带下列材料原件及其复印件到管理中心为职工申请办理缴存登记:
  
  (一)录用职工的证明文件。
  (二)职工身份证。
  (三)经办人身份证。

  单位应当自缴存登记之日起20日内持管理中心的审核文件,到受委托银行办理职工住房公积金账户设立手续。

  第七条 每个职工只能有一个住房公积金账户。

  第八条 单位名称、地址、法定代表人等与住房公积金管理相关信息发生变更的,单位应当自变更之日起30日内携带下列材料原件及其复印件到管理中心申请办理变更登记:

  (一)工商部门出具的变更登记材料。
  (二)经办人身份证。

  第九条 职工姓名、身份证号码等与住房公积金管理相关信息发生变更的,职工或单位应当自变更之日起30日内携带下列材料原件及其复印件到管理中心申请办理变更登记:
  
  (一)职工身份证或公安部门出具的身份证明。
  (二)职工所在单位出具的证明。

  第十条 单位撤销、解散、破产的,单位或清算组织应当自撤销、解散、破产之日起30日内携带下列材料原件及其复印件到管理中心办理注销登记:

  (一)机关事业单位被撤销的,提供上级部门批准文件。
  (二)企业破产的,提供人民法院裁定书。
  (三)单位解散的,提供工商注销证明或其他相关证明材料。
  (四)经办人身份证。

  单位或清算组织应当自办妥注销登记之日起20日内持管理中心的审核文件,到受委托银行办理单位住房公积金账户注销手续。

  第十一条 注销登记前,单位应当按下列要求将职工住房公积金账户清理完毕:
  
  (一)核实职工姓名、身份证号码。
  (二)符合住房公积金销户提取条件的,通知职工办理提取手续。
  (三)不符合住房公积金销户提取条件的,为职工申请办理转移手续。

  第三章 缴 存

  第十二条 职工住房公积金缴存基数为职工本人上一年度月平均工资。

  新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金,住房公积金缴存基数为职工本人当月工资。

  单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金,住房公积金缴存基数为职工本人当月工资。

  按照国家有关工资总额组成和本市的工资总额规定确定职工工资总额。

  第十三条 住房公积金缴存比例由南京住房公积金管理委员会(以下简称“管委会”)拟定,经市人民政府审核后,报省人民政府批准,并向社会公布后执行。

  第十四条 职工住房公积金月缴存额为缴存基数乘以职工住房公积金缴存比例,单位为职工缴存的住房公积金为缴存基数乘以单位住房公积金缴存比例。

  第十五条 职工个人缴存的住房公积金,由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当自每月发放职工工资之日起5日内,将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到职工住房公积金专户,由受委托银行计入职工住房公积金账户内。

  单位应当按时、足额缴存住房公积金,不得逾期缴存或者少缴。

  第十六条 单位应当按管理中心核定的月缴存额缴存住房公积金。少缴的应当补足。多缴的部分由单位和职工本人申请、受委托银行确认、管理中心审核后,由单位办理提取手续,划回缴存单位。

  第十七条 住房公积金缴存基数每年4月至6月进行调整。缴存基数的调整方案由管理中心会同有关部门制定,经管委会批准,向社会公布后执行。

  第十八条 单位应按当年的住房公积金缴存基数调整方案调整职工和单位住房公积金月缴存额,并将调整结果告知职工。职工对调整结果无异议,单位应当携带下列材料到受委托银行办理缴存基数变更手续:

  (一)单位上一年度相关工资、税务报表。
  (二)职工住房公积金缴存基数调整花名册。

  单位进行住房公积金缴存基数调整时,应当同时核对职工姓名、身份证号码和单位基本信息。

  调整后的住房公积金月缴存额的执行时间从当年7月1日起至次年6月30日止。

  第十九条 单位确有困难,具有下列情形之一的,可以向管理中心申请降低缴存比例或缓缴住房公积金:

  (一)发生严重亏损或处于停产、半停产状态的。
  (二)经依法批准缓缴养老和失业保险金的。
  (三)其他确有困难的情形。

  第二十条 单位需要提高、降低缴存比例或缓缴住房公积金的,应当经本单位职工代表大会或者工会讨论通过,携带下列材料,在当年5月31日前向管理中心提出申请:
  
  (一)职工代表大会(工会)同意该事项的决议或全体职工签字同意该事项的决议。
  (二)上级主管部门的批准文件或董事会、股东会同意该事项的决议。
  (三)经税务部门审核盖章的单位上一年度所得税纳税申报表及附表或全体职工签字的上一年度职工个人月平均工资明细表。

  提高缴存比例的单位只须提供(一)、(二)项材料。

  单位应当自接到批准通知之日起15日内,到管理中心办理相关变更手续。

  第二十一条 单位降低缴存比例、缓缴住房公积金的时间不得超过一年,超过一年需要继续降低缴存比例、缓缴住房公积金的,应当在期满之日前30日内重新申请。

  经批准降低缴存比例、缓缴住房公积金的单位,待经济效益好转后,应当恢复到规定的缴存比例或补缴缓缴的住房公积金。

  第二十二条 单位欠缴住房公积金的,应当先按原缴存额补缴欠缴的住房公积金至当年6月,然后再按调整后的住房公积金月缴存额缴存当年7月起的住房公积金。

  单位缓缴的住房公积金如果未按规定补缴,应当视为欠缴职工住房公积金。

  单位为职工补缴住房公积金时,应当向管理中心提供职工逐月应缴住房公积金明细表。

  第二十三条 单位合并、分立时,原单位应当为职工补缴以前欠缴的住房公积金。无力补缴住房公积金的,应当在明确住房公积金补缴责任主体后,才能办理合并、分立手续。

  第二十四条 单位补缴住房公积金的数额,按照下列原则核定:

  (一)单位从未缴存住房公积金的,应当自国务院《住房公积金管理条例》颁布施行之日起补缴住房公积金。
  (二)补缴住房公积金的,按照本市历年住房公积金缴存基数和缴存比例的规定核定职工和单位住房公积金月缴存额。
  (三)单位和职工均无法提供职工工资情况证明材料的,按照本市统计部门公布的上一年度职工月平均工资确定职工工资。

  第二十五条 管理中心应当为缴存住房公积金的单位和职工设立明细账。

  第二十六条 本市住房公积金的利息结算、住房公积金缴存比例以及缴存基数的执行年度均为当年7月1日至次年6月30日。

  第二十七条 住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利率计息,利息归职工个人所有。管理中心每年7月1日将职工个人住房公积金利息计入职工个人住房公积金账户。

  第四章 转移 封存

  第二十八条 单位应当自与职工中止劳动关系之日起30日内,携带下列材料及其复印件到管理中心为职工申请办理变更登记,并自变更登记之日起20日内持管理中心审核文件,到受委托银行办理转出手续:

  (一)与职工终止劳动关系证明文件或职工工作调动证明文件。
  (二)经办人身份证。
  (三)职工身份证。

  职工与单位终止劳动关系后在本市新单位工作的,单位持上述材料、新单位的接收证明办理变更登记和转出手续;职工与单位终止劳动关系后到外省市单位工作的,单位持上述材料、外地住房公积金管理中心的接收证明办理变更登记和转出手续。

  职工与单位终止劳动关系后暂未就业或新单位尚未设立住房公积金账户的,其住房公积金账户转移到管理中心集中管理。

  第二十九条 住房公积金账户在管理中心集中管理的职工重新就业或新就业单位已设立住房公积金账户的,新单位应当自录用该职工或新单位账户设立之日起30日内,携带下列材料原件及其复印件到管理中心办理变更登记,并自变更登记之日起20日内持管理中心审核文件,到受委托银行办理转入手续:

  (一)与职工签订的劳动合同或录用职工证明文件。
  (二)新单位的接收证明。
  (三)经办人身份证。
  (四)职工身份证。

  第三十条 职工与单位保留劳动关系但不领取工资的,单位应当自停领工资之日起30日内,携带相关材料、经办人身份证和职工身份证到管理中心为该职工申请办理住房公积金封存登记。恢复住房公积金账户的,单位应当持相关材料、经办人身份证和职工身份证到管理中心为该职工申请办理启封登记。

  第三十一条 单位不为职工办理住房公积金账户变更登记、封存、转移、启封手续的,职工可以按照《南京市住房公积金管理条例》和本《细则》的规定向管理中心申请督促办理。经督促,单位在15日内仍不办理的,管理中心可以依职工申请予以办理。

  第五章 查询 对账

  第三十二条 管理中心向住房公积金缴存职工发放《住房公积金卡》。职工可以持本人身份证或《住房公积金卡》到受委托银行查询打印本人的住房公积金信息。

  第三十三条 管理中心向住房公积金缴存单位和职工提供电话、网络、短信等查询服务。

  第三十四条 职工、单位有权查询本人、本单位住房公积金缴存、提取情况。职工、单位对住房公积金账户内的存储余额有异议的,可以持本人身份证、单位证明申请受委托银行复核;对复核结果有异议的,可以持本人身份证、单位证明和银行的复核结果申请管理中心重新复核。受委托银行、管理中心应当自收到申请之日起5日内给予书面答复。

  第三十五条 管理中心每年与缴存单位核对单位和职工账户信息。管理中心在每年7月31日前向缴存单位发放信息核对单。缴存单位在每年8月31日前将信息核对情况书面通知管理中心。

  第六章 附 则

  第三十六条 本细则自2007年1月1日起施行。

  

  南京市住房公积金提取细则(南京住房公积金管理中心 2006年11月)

  第一章 总 则

  第一条 为加强本市住房公积金提取管理,维护住房公积金所有者的合法权益,根据国务院《住房公积金管理条例》和《南京市住房公积金管理条例》以及国家、省、市的有关规定,结合本市实际情况,制定本细则。

  第二条 南京住房公积金管理中心(以下简称管理中心)负责本市行政区域内住房公积金提取管理工作。

  第二章 提取范围

  第三条 职工有下列情形之一的,可以申请提取本人住房公积金账户内的存储余额:

  (一)购买、建造、翻建、大修自住住房的。
  (二)离休、退休的。
  (三)部分或完全丧失劳动能力,并与单位终止劳动关系的。
  (四)出境定居的。
  (五)偿还购房贷款本息的。
  (六)房租超出家庭工资收入的10%的。
  (七)与单位终止劳动关系,且户口迁出本市或户口不在本市的。
  (八)国务院《住房公积金管理条例》等法律法规规定的其他情形。

  职工符合(一)、(五)、(六)项规定提取住房公积金的,其配偶可以同时提取本人账户内的住房公积金。

  第(六)项中的房租按实际租住的建筑面积计算,超过75平方米的按75平方米计算。

  第四条 有下列情形之一的,职工可以申请提取本人住房公积金,用于支付房租、物业专项维修资金、物业服务费等费用:

  (一)享受城乡居民最低生活保障的。
  (二)本人、配偶及其子女因重大疾病造成家庭生活特别困难的。
  (三)连续失业两年以上,且男职工年满45周岁、女职工年满40周岁,家庭生活特别困难的。
  (四)遇到其他突发事件造成家庭生活特别困难的。

  重大疾病按照本市《城镇职工基本医疗保险暂行规定》等规定进行认定,即当年南京市医疗保险结算管理中心累计为患者支付的医药费已超过基本医疗保险最高支付限额,进入大病医疗救助范畴。

  第五条 职工死亡或者被宣告死亡的,其继承人、受遗赠人可以提取该职工住房公积金账户内的全部存储余额,同时注销职工住房公积金账户。无继承人也无受遗赠人的,该职工住房公积金账户内的全部存储余额纳入住房公积金的增值收益,同时注销职工住房公积金账户。

  第三章 提取额度

  第六条 购买、建造、翻建、大修自住住房的,职工及其配偶合计提取总额不应当超过实际发生的购房、建房和修房支出。

  职工及其配偶在被拆迁后购买住房的,其合计提取总额不应当超过扣除拆迁补偿款后实际发生的购房支出。

  第七条 偿还购房贷款本息的,职工及其配偶累计提取总额不应当超过贷款本息。

  第八条 房租超出家庭工资收入10%的,职工及其配偶当年合计提取总额不应当超过当年实际发生的超额房租。

  第九条 职工及其配偶符合本细则第三条(一)、(五)、(六)项规定提取住房公积金时,其住房公积金账户内至少应当保留人民币1元。

  职工符合本细则第三条(二)、(三)、(四)、(七)项规定的,可以提取本人住房公积金账户内的全部存储余额,同时注销职工住房公积金账户。

  第十条 职工符合本细则第四条规定的,其提取额度由管理中心根据其实际情况确定。

  第四章 提取凭证和期限

  第十一条 职工申请提取住房公积金时,应当提供身份证原件及其复印件、相关证明材料原件及其复印件和住房公积金卡。其配偶符合同时提取条件的,还应当提供《结婚证》原件及其复印件。

  第十二条 在本市购买、建造、翻建、大修自住住房的,本人申请提取住房公积金时,应当提交下列材料:
  
  (一)购买商品房(含经济适用房)的,应当提供市房产交易管理部门登记的《商品房买卖契约》正本和首付款收据,购房时间以买卖契约登记时间为准。
  (二)购买二手房(含开发单位转为自管产的商品房)的,应当提供《房屋所有权证》、《中华人民共和国契税完税证》、《房地产买卖契约》,购房时间以交纳契税时间为准。
  (三)购买公有住房的,应当提供《房屋所有权证》、全额购房发票(收据)、《公有住房买卖契约》,购房时间以《房屋所有权证》发证时间为准。
  (四)在单位参加集资建房的,先由单位向管理中心提供市发展与改革委员会关于该集资建房项目的批准文件、市住房制度改革办公室关于该集资建房项目分配方案的批准文件和参加集资建房职工花名册,经管理中心核准后,职工应当提供集资建房购房契约(合同、协议)、购房发票(收据),购房时间以购房契约签订时间为准。
  (五)在国有土地上建造、翻建自住住房的,应当提供《国有土地使用证》、《房屋所有权证》(翻建住房职工提供)、《建设工程规划许可证》和购买建筑材料及其他施工费用发票,建房时间以《建设工程规划许可证》发布时间为准。
  (六)在集体土地上建造、翻建自住住房的,应当提供《集体土地使用证》、《房屋所有权证》(翻建住房职工提供)、《村镇建设工程许可证》和购买建筑材料及其他施工费用发票,建房时间以《村镇建设工程许可证》发布时间为准。
  (七)在国有土地上大修自住住房的,应当提供《国有土地使用证》、《房屋所有权证》、街道(镇)及其以上城建部门出具的大修证明和购买建筑材料及其他施工费用发票,修房时间以城建部门出具的大修证明签署时间为准。
  (八)在集体土地上大修自住住房的,应当提供《集体土地使用证》、《房屋所有权证》、街道(镇)及其以上城建部门出具的大修证明和购买建筑材料及其他施工费用发票,修房时间以城建部门出具的大修证明签署时间为准。

  职工不能提供发票或收据的,其购买、建造、翻建、大修自住住房每平方米价格按当地经济适用房每平方米造价计算。

  职工或配偶在外地购买、建造、翻建、大修自住住房申请提取住房公积金的,比照本地同等情况办理。

  第十三条 职工(配偶)应当从购房、建房和修房的有效证明文件生效之日起一年内申请提取住房公积金。

  第十四条 职工偿还购房贷款本息申请提取住房公积金时,按照提取还贷有关规定办理。

  第十五条 职工支付超过家庭收入10%房租申请提取住房公积金时,应当提交下列材料,并于当年十二月份到管理中心办理提取手续:

  (一)租住单位或房管部门公房的,应当提供《公有住房租赁契约》、职工夫妻双方收入证明、当年全部租金发票、结婚证和户口簿。
  (二)租住私房的,应当提供与出租人签订的租房合同、房地产管理部门发放的《房屋租赁登记证明》、职工夫妻双方收入证明、当年全部租金发票、结婚证和户口簿。
  (三)在校研究生住在学校宿舍的,学校出具的当年住宿费发票或收据、婚姻状况证明和学生证。

  第十六条 职工离休、退休申请提取住房公积金时,应当提供退(离)休证,不能提供退(离)休证的,应当提供人事、劳动保障部门出具的有效相关证明或养老金领取证明。

  职工按国家有关规定延迟退休的,女职工年满55周岁后、男职工年满60周岁后,可持单位证明提取住房公积金,但其住房公积金账户内至少应当保留人民币1元。

  第十七条 职工完全或部分丧失劳动能力并与单位终止劳动关系的,申请提取住房公积金时,应当提供与单位终止劳动关系的证明文件、相关鉴定机构出具的鉴定结论或者《残疾人证》。

  第十八条 职工与单位终止劳动关系且户口迁出本市或者户口不在本市的,申请提取住房公积金时,应当提供与单位终止劳动关系的证明文件或在外地就业的劳动合同、户口迁移证或者外地户口簿,不能提供户口迁移证或者外地户口簿的,提供公安机关出具的身份证明。

  第十九条 职工出境定居申请提取住房公积金时,应当提供定居国出具的定居证明。

  第二十条 职工死亡或者被宣告死亡后,其继承人、受遗赠人申请提取住房公积金时,应当提供死亡或被宣告死亡职工的户口注销证明、死亡证明、继承人或受遗赠人的合法身份证明文件。

  第二十一条 职工因本细则第四条规定申请提取本人住房公积金时,应当提供如下材料:

  (一)职工享受城乡居民最低生活保障的,应当提供户口簿、《南京市城市居民最低生活保障金领取证》和区县民政部门出具的《低保家庭在保情况确认表》。
  (二)职工本人、配偶及子女因重大疾病造成家庭生活特别困难的,应当提供病人的医保卡、当年医保中心医药费专用发票、与职工身份关系证明。每年办理一次。
  (三)连续失业两年以上,且男职工年满45周岁、女职工年满40周岁,家庭生活特别困难的,应当提供与单位终止劳动关系的证明、《就业登记证》、《提取声明》。
  (四)遇到其他突发事件如火灾等,造成家庭重大财产损失导致生活特别困难的,应当提供有关部门的证明文件和相关证明材料,如《火灾损失核定书》等。

  职工符合本细则第四条规定申请提取本人住房公积金时,还应当提供如下提取用途证明材料:
  
  (一)支付房租、物业服务费的,应当提供租赁证明、租金发票、《房屋所有权证》、物业公司出具的物业费发票等。
  (二)支付售后公房物业维修费用的,应当提供《房屋所有权证》、物业公司出具的物业维修费发票以及相关材料费发票等。

  第二十二条 不得用同一证明材料重复提取。

  第五章 提取程序

  第二十三条 住房公积金提取手续由职工本人办理。确需由他人代办的,除职工应当提供的相关证明材料以外,代办人还应当提供其身份证原件及其复印件。

  第二十四条 职工符合提取住房公积金条件的,应当提供本细则规定的相关证明材料,填写《南京住房公积金提取申请书》,交所在单位核实,单位核实后在《南京住房公积金提取申请书》上加盖预留印鉴并出具《现金(转账)支票》。

  第二十五条 职工持本细则规定的相关证明材料、《南京住房公积金提取申请书》和《现金(转账)支票》,到管理中心各办理网点申请提取住房公积金。管理中心各办理网点应当自受理之日起3日内做出准予提取或不准提取的决定,书面通知职工。准予提取的,职工持相关证明材料、《现金(转账)支票》和管理中心出具的受理回执到受委托银行办理提取手续。

  第二十六条 单位不按规定为职工办理住房公积金提取手续的,职工可以凭提取证明材料向管理中心申请督促单位办理,单位经督促后,在15日内仍不办理的,管理中心可以依职工申请予以办理。

  第二十七条 住房公积金账户在管理中心集中管理的职工符合住房公积金提取条件的,携带相关证明材料直接到管理中心指定办理网点申请提取住房公积金。

  第二十八条 因特殊情况需由单位代职工统一领取住房公积金的,单位应当提供代领职工花名册、经办人身份证原件及其复印件,职工按本细则规定应当提供的相关证明材料原件及其复印件,并在所有证明材料复印件上加盖单位公章。

  第六章 附 则

  第二十九条 本细则自2007年1月1日起施行。

  

  南京市进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金管理办法(南京住房公积金管理中心 2006年11月)

  第一条 根据《南京市住房公积金管理条例》制订本办法。

  第二条 本办法适用于男性未满60周岁,女性未满55周岁的下列人员:

  (一)被本市城镇单位聘用的进城务工人员(以下简称进城务工人员)。
  (二)在本市领取营业执照的城镇个体工商户(以下简称个人缴存者)。
  (三)在本市从业且具有执业资格证书的自由职业者(以下简称个人缴存者)。

  第三条 进城务工人员缴存住房公积金比照所在单位其他职工办理。

  第四条 个人缴存者应当携带下列材料及其复印件,到南京住房公积金管理中心(以下简称管理中心)指定办理网点申请办理住房公积金缴存登记和账户设立手续:
  
  (一)身份证。
  (二)户口簿。
  (三)营业执照或执业资格证书。

  户籍在江宁、六合、浦口区和溧水、高淳县的,到所在区县住房公积金管理部申请办理住房公积金缴存登记和账户设立手续,户籍在本市其他区的到管理中心申请办理住房公积金缴存登记和账户设立手续。

  已在管理中心设立住房公积金账户的个人缴存者,应当到管理中心(区县管理部)办理账户转移审核,并持管理中心(区县管理部)出具的审核文件,到受委托银行办理转移手续。

  第五条 个人缴存者在办理缴存登记时应当与管理中心签订《住房公积金缴存协议》,约定缴存基数、缴存比例、缴存金额、缴存方式、双方的权利和义务等内容。

  第六条 个人缴存者应当按照《住房公积金缴存协议》的规定,按时在管理中心指定的受委托银行缴存住房公积金。

  第七条 个人缴存者月缴存基数按照个人缴存者上一年度月平均纳税收入计算,缴存比例等于本市规定的职工个人缴存比例加单位缴存比例。个人缴存者的缴存基数和缴存比例,按管理中心每年公布的文件进行调整。

  第八条 管理中心按照国务院《住房公积金管理条例》和《南京市住房公积金管理条例》以及相关实施细则的规定对本办法所列缴存人员的住房公积金账户进行管理。

  第九条 本办法所列缴存人员有下列情形之一的,可以向管理中心(区县管理部)申请提取本人住房公积金账户内的存储余额:

  (一)符合国务院《住房公积金管理条例》和《南京市住房公积金管理条例》以及《南京市住房公积金提取细则》所规定的提取条件,并能提供相应的证明材料的。

  (二)符合《住房公积金缴存协议》约定的提取条件,并能提供相应的证明材料的。

  第十条 管理中心(区县管理部)应当按照国务院《住房公积金管理条例》和《南京市住房公积金管理条例》以及《南京市住房公积金提取细则》的规定办理提取审批手续,准予提取的,由受委托银行办理提取手续。

  第十一条 本办法所列缴存人员购买、建造、翻建、大修自住住房时,可以按本市住房公积金贷款管理的有关规定和《住房公积金缴存协议》的约定申请住房公积金贷款。

  第十二条 本办法所列缴存人员未按《住房公积金缴存协议》约定履行缴存义务的,管理中心有权按协议约定方式对其进行处理。

  第十三条 本办法由管理中心负责组织实施。

  第十四条 本办法自2007年1月1日起施行。

  

  南京市住房公积金贷款管理办法(南京住房公积金管理中心 2006年11月)

  第一章 总 则

  第一条 为规范住房公积金贷款行为,维护借贷双方的合法权益,根据国务院《住房公积金管理条例》和《南京市住房公积金管理条例》规定,结合本市实际情况,制订本办法。

  第二条 住房公积金贷款(以下简称公积金贷款)是指以住房公积金为资金来源,向参加住房公积金制度的人员发放的,定向用于购买、建造、翻建、大修自住住房(以下简称购买、建修自住住房)的专项住房贷款。

  第三条 南京住房公积金管理中心(以下简称管理中心)负责编制公积金贷款资金使用计划及其执行情况的报告、审批公积金贷款的借款申请、监督公积金贷款的借贷和结算。管理中心负责督促受委托银行、担保机构及时办理委托合同约定的公积金贷款业务,并定期检查、考核,严格控制风险。

  第四条 公积金贷款金融业务由管理中心委托南京住房公积金管理委员会确定的商业银行(以下简称受委托银行)办理,具体名单由管理中心另行公布。

  受委托银行根据本办法确定的贷款对象、条件、用途、金额、期限、利率等内容办理公积金贷款。受委托银行办理公积金贷款业务,必须依据公积金贷款工作规范操作,并接受管理中心的监督和管理。

  对符合公积金贷款条件的借款人,受委托银行应当按照委托合同的约定优先提供公积金贷款。

  第五条 公积金贷款实行存贷结合、先存后贷、贷款担保的原则。

  借款人申请公积金贷款不足以支付购买、建修自住住房所需费用时,可同时向受委托银行申请商业性个人住房贷款,由受委托银行以住房组合贷款(公积金+商业性)形式向借款人发放。

  借款人进行住房组合贷款的,公积金贷款应当按照管理中心与受委托银行签订的委托贷款合同的约定办理抵押登记。

  第六条 任何单位不得阻挠符合住房公积金贷款条件的职工申请公积金贷款。

  第二章 贷款对象和条件

  第七条 在本市行政区域范围内购买、建修自住住房,并按规定向管理中心缴存住房公积金的人员,可以申请公积金贷款。

  第八条 申请公积金贷款须具备下列条件:

  (一)借款人具有南京市城镇常住户口或暂住证,且有完全民事行为能力。
  (二)申请公积金贷款时已连续、足额缴存住房公积金六个月(含本数,下同)以上。
  (三)具有合法有效的房屋买卖合同或经有关部门批准建修住房的证明文件。
  (四)商品房首期付款的金额不低于总房款的30%;二手房首期付款的金额不低于总房款的40%;建修房自筹资金不少于建修房总额的50%。
  (五)借款人具有稳定的经济收入和偿还贷款本息的能力;无影响贷款偿还能力的其他债务;信用良好。
  (六)所购买、建修住房土地性质为国有土地;以所购买、建修房屋作抵押担保。

  第九条 借款人和配偶已经办理住房公积金贷款的,在其未还清贷款本息之前,任何一方均不能再次申请公积金贷款。

  借款人还清公积金贷款本息后,再次申请公积金贷款的,其最高额度由南京住房公积金管理委员会确定。

  第三章 贷款额度、期限、利率

  第十条 贷款额度。单笔公积金贷款以夫妻为单位,贷款额度为以下三项计算的最低值:

  (一)按照借款人还贷能力确定的贷款限额。其计算公式为:借款人住房公积金月缴存额/借款人住房公积金缴存比例×个人还贷能力系数×12(月)×实际可贷年限。共同借款的,贷款额度为借款人与配偶分别计算的贷款额度之和。
  (二)按照购买、建修住房的房屋总价款的比例确定的贷款限额。
  (三)贷款最高限额。

  前款中个人还贷能力系数、贷款额占房屋总价款的比例、贷款最高限额由管理中心根据实际情况适时调整,经南京住房公积金管理委员会批准后公布实施。

  第十一条 贷款期限。公积金贷款期限以年为单位,借款人申请的贷款期限与申请贷款时的实际年龄之和原则上不得超过其法定退休年龄。

  连续、足额缴存公积金5年以上且具有稳定收入、信誉良好、有偿还贷款本息能力的借款人,贷款期限可以延长1至5年。

  最长贷款期限不得超过30年。

  第十二条 贷款利率。按中国人民银行规定的公积金贷款利率执行。

  第十三条 享受本市城乡居民最低生活保障且生活严重困难的借款人,在申请公积金贷款购买经济适用住房时,可以向管理中心申请公积金贷款利息补贴。贴息具体办法由管理中心拟订,经南京住房公积金管理委员会批准后实施。

  第四章 贷款程序

  第十四条 贷款材料。借款人申请贷款须提供以下材料:

  (一)借款人及其配偶居民身份证,户籍证明。
  (二)借款人的住房公积金缴存证明,婚姻状况证明。
  (三)购买商品房的,须出具《商品房买卖契约》正本原件,购买二手房的须出具《房地产买卖契约》正本原件。
  (四)建修自住住房的,须出具《房屋所有权证》、《国有土地使用证》及当地建设规划部门批准的大修证明。
  (五)已付房款证明。

  第十五条 贷款程序

  (一)贷款申请。借款人应当向管理中心提出借款申请,可以到受委托银行填写公积金贷款申请书。
  (二)贷款受理。受委托银行按照管理中心的要求,对借款人的申贷材料审核,指导借款人签订《借款合同》;受委托银行对借款人提交的材料、《借款合同》审核确认后,在规定的时间内交管理中心审批。
  (三)贷款发放。管理中心批准后,借款人在受委托银行开设还款账户,受委托银行将贷款资金划入售房单位(售房人)或房屋承建(修)方在银行开设的账户内。

  第五章 贷款偿还

  第十六条 贷款偿还。借款人可选择等额本息还款法、等额本金还款法或管理中心认可的其他还款法。

  第十七条 还款方式

  (一)贷款期限为一年的,实行到期一次性还本付息。
  贷款期限在一年以上的,实行按期归还贷款本息,借款人按《借款合同》约定的还款日期提前将应还本息存入还款账户,受委托银行每月从还款账户中扣收。
  (二)借款人可以逐年或逐月提取本人及配偶的住房公积金账户储存余额用于偿还购房贷款本息。申请逐月提取住房公积金偿还购房贷款本息的职工,其住房公积金账户内应当按照管理中心的规定保留余额,具体标准由管理中心每年公布。委托提取住房公积金归还公积金贷款的办法由管理中心拟订,经南京住房公积金管理委员会批准后实施。

  住房组合贷款中公积金贷款已经还清的,可以逐年提取住房公积金偿还商业性住房贷款。

  第十八条 提前还款。贷款期限在一年以上的,经管理中心同意,借款人可以提前偿还部分贷款本金或全部贷款本息,提前归还贷款的,管理中心不得收取违约金。贷款期限为一年的,如需提前还款,必须一次性还清贷款本息。

  第十九条 借款合同的变更。因特殊原因须变更抵押人的,应当以书面形式提出申请。管理中心审核同意后,应当及时变更借款合同。

  第六章 贷款担保、公证、抵押物处置

  第二十条 抵押贷款。借款人以所购买、建修房屋作为抵押的,须与受委托银行签订《房地产抵押合同》,并将《房屋他项权证》交受委托银行执管。抵押物需估价的,由管理中心委托有资质的评估机构进行评估。

  第二十一条 保证贷款。借款人可采用保证担保方式。采用保证担保方式的,借款人须与有资质的担保机构签订《担保合同》。担保机构须与管理中心、受委托银行签订协议。

  第二十二条 贷款公证。房屋产权共有的,借款人申请公积金贷款时应当提供公证文书。

  第二十三条 借款人违约或拒绝履行借款合同的,受委托银行应当按照管理中心要求,依照合同约定处置抵押物。

  第二十四条 处分抵押物所得价款,扣除处分抵押物各项费用后按照合同约定偿还公积金贷款;不足偿还公积金贷款本息的,管理中心应当要求受委托银行向债务人追偿;其价款超过应偿还部分,受委托银行应退还抵押人。

  第七章 附 则

  第二十五条 本办法自2007年1月1日起施行。


河北省小汽车编制管理办法

河北省人民政府


河北省小汽车编制管理办法


(1996年9月11日河北省人民政府令第163号公布 根据1999年3月30日河北省人民政府令〔1999〕第2号第一次修订 根据2002年9月24日河北省人民政府令〔2002〕第16号第二次修订)




第一条为加强小汽车编制管理,节约开支,促进廉政建设,根据国家有关规定,结合本省实际,制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政区域内的机关、团体、非经营性事业单位。

第三条本规定所称的小汽车,是指属于小轿车型、吉普车型、旅行车型的各种二十座位及其以下封闭式机动车辆。

第四条小汽车的编制管理实行统一领导,分级管理,合理定编,从严控制的原则。

第五条各级人民政府设置的控制社会集团购买力办公室(以下简称控购办公室)按照分级管理的原则和权限,在小汽车编制管理工作中履行下列职责:

(一)组织贯彻实施有关小汽车编制管理的法规、规章和国家政策;

(二)参与制定或者制定有关小汽车编制管理的法规、规章和规范性文件;

(三)审核、批准小汽车编制;

(四)监督检查小汽车编制执行情况;

(五)查处违反本办法和有关法规、规章的行为;

(六)同级人民政府规定的其他职责。

第六条各级控购办公室应当依照国家和本省规定的配车原则和标准,对小汽车编制依法实施审核。

第七条申请核定小汽车编制,应当向同级控购办公室提交申请书以及编制部门和有关部门的批准文件,并按规定填写申请小汽车编制报告表。

第八条核定小汽车编制,应当依照下列管理权限审批:

(一)省级机关的小汽车编制,由省控购办公室审核后,统一报省政府批准,驻石的中直、省直部门及其所属单位的小汽车编制,由省控购办公室批准;

(二)设区的市及其所属单位和中直、省直驻市单位的小汽车编制,由设区的市控购办公室审核后,报省控购办公室批准;

(三)县(市、区)及其所属单位的小汽车编制,由县(市、区)控购办公室审核后,报设区的市控购办公室批准。

第九条各级控购办公室应当严格审查申报单位的申请书和申请小汽车编制报告表,并自接到申请之日起三十日内,决定批准或者不予批准。决定批准的,发给定编文件;不予批准的,通知申请单位。

第十条国家规定的专用车和国外、港澳台胞赠送的小汽车,由省控购办公室核定一次性编制。核定一次性编制的小汽车报废后,编制自行取消,任何单位不得擅自更型、过户和转让。

第十一条已经核定小汽车编制的单位,发生分立、合并或者改变级别时,应当依照本办法第八条的规定,重新申请核定小汽车编制。

第十二条由地方财政开支的行政机关和全额事业单位小汽车编制核定后,对超出编制的现有车辆,由同级财政部门报经同级人民政府批准后,调剂给缺编单位。

第十三条购置小汽车的单位,必须持小汽车定编文件,向有审批权的控购办公室办理控购审批手续。

第十四条小汽车转籍或者过户,转出单位应当到当地控购办公室申请注销原车编制档案;转入单位必须凭定编文件办理控购审批手续。

第十五条公安部门以及购车单位应当配合控购办公室实施小汽车编制管理工作。未经控购办公室批准擅自购买小汽车,公安车辆管理部门不准发放行车牌照。

第十六条有下列情形之一的单位,不得购买小汽车:

(一)未申请核定小汽车编制的;

(二)现有小汽车已经超出编制的;

(三)转籍、过户未办理小汽车编制核定手续的。

第十七条违反本办法第十六条规定擅自购买小汽车的,由县级以上财政部门予以警告,并可处以一万元以下的罚款。

第十八条设区的市人民政府可以根据本办法制定实施细则。

第十九条本办法自修订发布之日起施行。原省政府第163号令发布的《河北省小汽车编制管理办法》即行废止。


文化视角下的涉法涉诉信访问题研究

刘国良



  摘要:从文化的视角对涉法涉诉信访问题进行研究,是从执法实务中解读“法律效果与社会效果的统一”。根据过去研究现在也意味着根据现在理解过去,文化视角的功能就在于通过过去与现在之间的相互关系来促进对信访问题的进一步理解,给予现实以清醒、理性的解读,进而找到合理的解决路径,达到降低社会运行成本,增加公民福祉的目的。通过对信访问题的历史渊源,不同时期的变动状况研究,就会发现,信访问题的存在,恰如古罗马的一位皇帝在罗马帝国衰落的时候这样反思来安慰自己:“现今一切事情是怎样正在发生的,过去已经发生了,将来还要发生”。
  关键词:法律文化视角 执法人性化 多边认同 执法积极 法制健全
  成文时间:2010-7-19
  一、我国信访制度的历史演变
  (一)、信访制度的历史渊源
  准确地讲,在古代不存在现在的信访制度,但在那个时期却存在一种类似信访的“直诉制度”,就是我们通常所说的“告御状”或者“京控”。根据《大戴礼记*保傅》记载,尧舜执政时期就曾设有“进善之旌”、“诽谤之木”、“敢谏之鼓”,以听取社会成员议论时政[1]。而根据《周礼》的记载,早在西周曾出现过所谓的“路鼓”和“肺石”制度。《西周*秋官*大司寇》记载:“立于肺石三日,士听其辞,以告于上。”在汉代,则出现了“诣阙上书”这种直诉制度。即老百姓一般应按照司法管辖逐级告劾,但若蒙受重大冤狱,也可越级上书中央司法机关申冤。这种最早可以追溯到原始社会的传达民愿的形式,与我们今天所要谈到的信访可谓同源。随着文化、艺术、宗教和迷信活动的不断形成和演变,原始社会组织内部便孕育和产生了社会成员通过写信和走访等形式向社会管理组织提出某种愿望和要求的信访雏形。封建社会,直诉作为一项正式的制度,确立于魏晋南北朝时期。晋武帝(公元265-290)时始设登闻鼓,悬于朝堂或都城内,百姓可击鼓鸣冤,有司闻声录状上奏,这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。之后一直沿用到清朝,成为我国封建社会不可或缺的一种司法制度。随着晚清法律制度改革,民国时期引入西方大陆法系模式,中华法系解体之后才出现了类似于直诉制度的信访制度。虽然今日的信访制度与直诉制度有一定的区别,但我们仍可以明显地看到现行信访制度与我国古代的“直诉”制度存在着密切的“血缘”关系[2],这在某种程度上不仅体现了法的继承性和传统文化发展的连续性,而且体现了今天的执法机关在“化解社会矛盾”思想上的同源性。
  现代信访制度的确立,最早可以追溯到建国初期。早在1949年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室,负责处理群众来信来访[3]。从此以后,信访状况虽然经历了“鼓励、控制、治理、规范”的演变过程,但信访制度始终围绕着“关心群众”的这个原则,迄今理念没有变。从当年毛泽东“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[4]的批示,以及1951年政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中提出“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理。”的要求,以及国务院两次颁行的《信访条例》中关于“人民政府同人民群众”的关系始终应是“密切联系”的规定,无不昭示着对现今“和谐社会,化解社会矛盾”构建的思想内涵不断在丰富,具体内容不断在充实,相关要求不断在明确,宗旨原则不断在坚持。因此,要建设一个“政府与群众”关系融洽的“和谐社会”,则化解社会矛盾便成为顺理成章的事情。
  (二)、当代信访制度
  当代信访制度是我党治国理政的经验总结,其雏形出现于上世纪50年代初,一般认为始于1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。从那时起,它作为表达民愿、参与政治和解决纠纷的一种特殊手段,在化解社会矛盾、稳定社会秩序方面曾发挥了重要的作用。“涉法涉诉信访”是“涉法信访”和“涉诉信访”的并称。“涉法信访”始称于2004年2月中央政法委召开的全国集中处理涉法上访问题电视电话会议。“涉诉信访”始称于2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议。“涉法涉诉信访”最早出现在2005年2月中央政法委下发的《涉法涉诉信访案件终结办法》文件中。
  虽然涉法涉诉信访这一名称出现于2004年,但到政法机关信访的现象,早在20世纪80年代就已经出现,当时信访的主要内容是平反冤假错案、落实政策等历史遗留的问题,不同于现在所称涉法涉诉信访的问题。对于涉法涉诉信访的定义,不妨依据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条:“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。由此看来,目前所指的涉法涉诉信访起始于20世纪90年代初,同时,由于政法各部门的情况不同,对涉法涉诉信访案件的认识也不同,譬如执法实务中有的将法律咨询、举报、建议等都作为信访案件统计,有的只对受理登记的信访案件进行统计,导致统计数字不准确,但毋庸置疑的是,随着社会结构性矛盾的突出,涉法涉诉信访案件居高不下已成为不争的事实。
  二、我国信访制度的人文视角
  信访作为较为普遍的一种社会活动,其制度则是特有的一种人权救济方式——一种非诉救济方式。这种救济方式曾因体制不顺、机构庞杂、功能错位、责重权轻、程序缺失、立案不规范以及信访人的法律救济意识淡薄等诸多原因,致使公民权利救济的重要渠道不断发生阻遏,个别地方还引发了比较严重的冲突事件,导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集,客观上造成了中央政治权威的流失。从实践的效果看,信访制度的确承担了大量的公民权利受到损害的救济工作,它是在行政体系内部,信访机关通过监督等方式监督办理信访事件的行政机关切实履行好相关责任、补偿公民受到侵害的权利的重要制度。信访机关根据“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,将受到侵害的信访人及时反馈到办理机关,通过督促相关行政机关履行其职责,就地依法解决相关问题,既做到对信访人权利的救济,又实现了政府对社会依法管理的基本职能。信访制度的本质并非是信访机关代替行使相关的行政机关职能,而是通过信访机关分转信访事项并督促相关行政机关解决相关问题的机制,实现信访制度的功能。信访制度的这个特点,是其历史沿革过程中自然形成的,它表明信访制度本质上根植于政府的公信力。正是因为信访人对政府有着相当程度的信任,才以信访的方式要求国家信访机关督促相关办理机关来解决各种信访问题。同时,也正是由于信访制度本身隶属于行政制度,才使得信访制度在督促相关行政机关办理信访事项、解决相关问题的时候,显得迅速、有效、及时。信访制度的这一特征,充分表明了信访制度不能离开政府的公信力。但是,信访制度汇总了各种行政矛盾问题的特性,使得信访机关成为国家行政领域内方方面面问题的焦点。一方面,信访机关要妥善对待信访人对政府的信心,督促办理机关及时、切实地完成相关事项,从而最终维护国家的公信力;另一方面,信访工作的妥善完成最终要依靠办理机关的职能,只有每一个办理机关在日常工作中切实依法履行好它们的职能,信访机关才能真正消化信访事项,真正保有信访人对政府的公信力,从而实现社会的最大和谐。
  (一)信访制度的积极意义以及现实比照中的一厢情愿、盲目乐观
  信访制度是公民参与政治、表达权益和实行监督的制度化途径。“民主制度作为一项决策制度是效率不高的,但是,它的非政治性的副作用足以证明它是合理的。如果我们想要社会充满活力和兴旺发达,普遍参与政治生活是我们必须支付的代价;除此之外,别无选择。”[5]信访作为一种公民普遍参与政治生活的途径,它同时承载着百姓的利益表达和对公权力机构及其人员的监督职能。对此1945年夏毛泽东在延安会见民主同盟和民主建国会的创始人黄炎培时,他用“民主”的方式破解了黄炎培所说的历史周期律,同时的方法就是通过信访来监督政府,来监督政府的工作人员。在实务中,信访制度作为国家机器中的一种权力技术装置,具有许多突出的功能,表现在:(1)提升政治合法性。通过信访解决群众反映的问题,倾听群众呼声,密切党群关系,增加信任感。信访群众与各级官员们的“水火不相容”,但实际上他们都分享着共同的政治文化——对执政党和国家的信任和依恋,群众对公平的传统诉求在使社会利益平衡得以暂时维系的同时,也使权力机制的合法性得到再生产,进一步巩固执政党及政权的合法性地位 [6] 。(2)对官僚体制进行监控,防止腐化堕落。在建国初期,领导人非常注意反腐败问题。随着政治运动的结束,信访作为对官僚体制的非常规监控功能体现出来。信访制度成为上级官员了解下级官员的非常规窗口。对信访涉及案件的调查,中央和上级官员可以绕过官僚阶层直接到基层调查,实现了中央和上级对基层的监督控制。(3)缓解激烈的社会冲突。通过信访实现执法公正,实际上发挥了社会稳定的作用。信访为民怨的排泄、社会冲突的化解提供了一个通道,譬如满足了信访者倾诉的需要,精神上的抚慰,正义的伸张,从而避免信访人采取激进的手段对抗社会。在不知不觉中维护了社会秩序和法律信仰。
  《信访条例》第十四条明确规定了信访人有五大权利,即:批评建议权、申诉权、检举控告权、了解权和监督权。从而表明,信访人行使其权利的范围不仅包括对自身权利的救济,信访人还可以通过信访方式对损害其他人的利益及社会公共利益等的行为提出批评建议、检举等,充分发表自己对国家与社会生活各方面事项的主张,这就使得信访制度成了社会主义民主的重要实现途径。
  信访制度是各级政府行政决策民主化、科学化的重要保障,是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制。当今社会是一个信息社会。信息是一种资源,也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障,有了客观全面的信息作为参考,决策才能保证它的准确性和及时应变性。建国后,采取科层制进行国家事务管理,“科层内部的信息流动并不通畅,所以,上级政府只有(通过‘上访’才能)打破科层制中养成的下级对上级报喜不报忧的默契,把政府逼到再也无法推说‘不清楚’的地步”[7]。信访要处理大量的纠纷,这些纠纷如果长期得不到解决,堆积起来势必影响社会的稳定。如果及时化解,则会消除触发恶性事件的隐患,防患于未然。而要很好地做到这一点,离不开信访主体之间的良性互动,离不开广泛性信访内容之间的献计献策,离不开灵活性信访形式之间的信息反馈,离不开直接性信访效力之间的意愿表达。
  信访制度是贯彻群众路线的具体实践。“从群众中来,到群众中去”是我们党的群众路线,它同马克思主义的认识路线是一致的。“从群众中来”就是发现问题,“到群众中去”是为了解决问题。信访就是这一路线的具体实践形式。“从群众中来”就是通过信访了解社情民意,“到群众中去”就是根据信访采集的信息完成决策,服务社会。任何制度的设计,都是为了特定的目的,达到它的“有用性”[8]。信访制度的地位确立,信访制度功能的发挥,既体现了信访制度在实践上规范化的意义和价值,也是为了追求信访制度的法制统一、秩序井然所进行的探索和努力。信访制度的确立正是信访制度存在的实践价值之所在。信访制度的功能效用性,使得信访制度的规范化才具有实质意义。
  上述是信访制度的存在的积极意义,但反观现实涉法涉诉信访问题发生的数量、性质以及每年的数字对比,会发现社会结构性矛盾以及人之本性,使信访问题的解决非信访机制本身力所能及之事。
  (二)科层制与涉法涉诉信访问题
  “徒善不足以为政,徒法不足以自行”,任何完备的法律、制度都需要专业、综合素养高的人,佐以现实人文环境,方得以准确运行,惟如此,才能最大限度地消解、避免涉法涉诉信访问题,从而使社会成本降低。笔者总结当前的执法制度环境,涉法涉诉信访问题处理机制,乃至国家事务管理,科层制管理与涉法涉诉问题信访问题内在有机联系。
  科层制又称理性官僚制或官僚制,是由德国社会学家马克斯*韦伯提出,其主要特征是:①内部分工,且每一成员的权力和责任都有明确规定;②职位分等,下级接受上级指挥;③组织成员都具备各专业技术资格而被选中;④管理人员是专职的公职人员,而不是该组织的所有者;⑤组织内部有严格的规定、纪律,并毫无例外地普遍适用;⑥组织内部排除私人感情,成员间关系只是工作关系。
  从以上可以看出,科层制表现出明确的技术化、理性化和非人格化,进而表现出它的合理性。第一,科层制表现为一整套持续一致的程序化命令-服从关系。各级官员的管理,下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度,任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。第二,上述从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的。在这里,权力矩阵并不反映权力的个性特点方面,而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部,每一个个体单元被分割成各自独立的部分,并且要求完全排除个人的情感纠葛。对权力义务体系的规定细致而明晰,使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下,不允许科层中个人随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。这就是说,个人在科层体制中已经被物化。官僚制度就像一部运转良好的行政机器,它要求其成员只是做好自己份内的事,即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。第三,现代科层的非人格倾向。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素,而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度,科层运作的主要指标是可操作性与效率,实证有时甚至是功利主义就大占上风,个人的性格和意志在这里难以有所作为,因为人身依附关系,使科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失。
  从以上分析不难看出,科层制实施的前提是以人的理性为土壤的,而传统国民的感性思维方式往往对科层制的理性进行左右,实务中,即使是纠纷双方均不满意的现象比比皆是。更何况人性的劣根性、认知的局限性也是执法过程中的实际问题。
  (三)涉法涉诉信访问题的情势与信访问题形成
  信访制度是以信访问题的产生、发展逐步形成为前提,是法治社会的应然要求,并在依法治国的大环境下出现的。而涉法涉诉信访问题本身亦是在执法过程中形成并恶化的。1999年“依法治国、依法行政”写入了国家宪法,2004年3月22日发布《全面推进依法行政实施纲要》,确立了推进依法行政,用十年左右的时间建设法治政府的目标。宪法应该神圣,但更应该实用和好用。法律、法规应该适用,但更应该正当、切实地适用。
  笔者根据执法实践中的有关数据以及工作情况,将信访情势总结如下:
  情势一:信访问题,上访高峰-影响社会和谐-预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标-投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强-民众上访成功几率加大-成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多-对上访的投入继续加大-上访更有实效-更多的上访-最终形成上访洪流。
  情势二:一次次、一层层上访,一次次、一层批转,周而复始,无限循环。例行公事,八股文章,衙门作风,终点即原点。
  情势三:上访,再上访,不断上访,终于幸运得到某位高层领导的关注,哪怕是只言片语,雷厉风行下来,甚至钦差大臣出动,一切问题似乎迎刃而解。一些领导人似乎逐渐陶醉于这种貌似立竿见影的施政风格,实则是传统新官上任三把火的思维外在表现。
  情势四:实务中不排除少数上访诉求是过分的、无理取闹的,或者是职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力,具有偏执倾向,不可理喻(从人性角度讲是令人同情的)。但现实中人们的定势思维,哪个地方频频出现上访、特别是进京上访,这个地方就被认定为“社会不稳定”,有关官员将会面临“一票否决”。于是出现无原则地屈从于上访压力,图个暂时息事宁人,促成众多上访诱因。
  笔者在执法一线,从办案民警的视角,拟既从传统文化的视角,又从执法实务的角度,对涉法涉诉上访案件的成因作一探讨。
  1、对实质公正的追求是涉法涉诉信访的内在精神动力
  按马斯洛的理论,个体成长发展的内在力量是动机。而动机是由多种不同性质的需要所组成,各种需要之间,有先后顺序与高低层次之分;每一层次的需要与满足,将决定个体人格发展的境界或程序。他认为,人类的需要是分层次的,由低到高,它们是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现。在我国,传统儒家是一道德、人情社会,骨子里渴望被尊重的信仰根深蒂固,亦即是马斯洛的尊重需求。实务而言,法律规则从根本上不是司法判断活动决定的、根本性的标准,而是必须与“天理”、“人情”这样的非实定性标准结合起来,客观上为执法人员提供了一个非理性的判断标准体系。尔后执法人员根据自己的道德观念和个案的实际情况确定“天理”、“国法”、“人情”这三项模糊标准在整个判断标准体系中的位阶次序,进而对案件作出裁决[9]。在这样的标准体系中,人情往往被置放于首要地位。在纠纷解决中,首先依据的是情,其次是理,最后才是法,这是国人自古以来的传统[10]。在历史上,哪怕蒙受冤屈的人死亡,也要还其后人以清白。譬如岳飞死后多年,南宋王朝方给以中肯的评价,秋菊打官司只为说清一个“理”,近的如1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。由此传统立法追求的是实质公道,司法停留在非理性状态,依赖一种实在的个体化与恣意专断,缺乏一种形式上受到保证的理性法律与司法。正是因为对实质公正的追求,才使民众在诉讼时有浓重的清官意识和清官情结。被尊重、渴望得到被尊重是普通民众其他层次需要和满足的前提。在他们感性的认知里,抽象的存在于人们生活当中,清官代表着公正,能为民“作主”,即所谓“天佑下民,作之君”[11],“明君”们也乐意实行直诉制度,让小民有条件地进京告御状,以便民间的冤情和疾苦能上达天听。
  2、对法律作用的期盼穿行于传统与现代、理想和现实之间,求索平衡
  当前,法律可以被理解为一种运用规则和使人类行为受到规则治理的事业。严格来讲,现代意义上的法制是舶来品,并非本土意义上的原生态,在嫁接过程中不可避免会出现水土不服,具体到执法环节,驴唇不对马嘴的现象比比皆是。法律传统并不仅仅是书本上的法律或纸面上的规则,而是对法律的行为、观念、态度,是一种具有丰富内涵的生活实践。就本土而言,自古至今,并不缺乏形式化的法律,传统的法律既是“道德之器械”,也是“行政上的一个环节”。就其规范性质而言,法律与其他社会规范没有明确的界分,就其活动方式而言,法律不具有自治性,法律始终被认为是“帝王之具”。在古代社会,法律并非没有形而上的根据,但是这种形而上层面不具有超验意义。古代君主的合法性源于“天”或“天道”,法律的合法性则源于“天理”和“人情”。天道无形,天理无言。这种天理-国法-人情的结构,在赋予法律权威性的同时,也限制了它的权威性[12]。法律本身就是对现实生活进行规范,二者相辅相成,水乳交融,无法也没有明确的区分,但“刑不上大夫”的传统理念,亲疏远近的差异性观念并没有相应的减弱,人情社会的固有积弊,本身与法治社会水火不容,导致人们对法律的不信任,从而寻求法律之外的救济手段。
  3、实用理性主义的价值取向是涉法涉诉信访问题的价值基础
  实用理性是儒家思想的传统的一个特征[13]。所谓实用理性是指普通民众当中一种基于日常生活经验的、实用的,并根据环境变化而调整其目标和行为的理性取向。人们对信访制度的依赖从某种程度上体现出实用理性主义的价值观念。历来法治社会的建构需要法治的实践来支撑,法治也是一种生活经验,它像任何其他生活经验一样可以在实践中逐渐获得、积累和改变。但民众之所以倾向于法律之外寻求公道,是因为法律制度的内在缺陷使其难以满足民众的正当需求。譬如法律设施不足、司法腐败常常妨碍实现公正、没有实际意义的司法独立、法律本身缺乏权威等等。根据成本与收益核算,当事人想当然地可能通过信访来达成心理欲求。
  4、各色人等人性本身固有的贪婪、自私、虚荣、权力欲等劣根性是造成涉法涉诉信访问题的心理渊源
  上述三点的成因均侧重于涉法涉诉信访问题人来讲的,本点想说明的是造成的信访问题,至少不能完全归咎于信访人。信访问题本身的形成,恰如一场话剧,里面要掺入多少演员呢?单纯从信访人本身角度看,要经历:政府部门及其工作人员若干;不同职能部门及其工作人员若干;社会救济部门人员若干(如律师、好心人等);问题相对人员若干(纠纷双方或多方)。在社会发展历程中,尤其市场经济的锤炼,利益最大化在不知不觉中渗透到人们的心灵,成为了人们行事的规则,国家利益部门化、部门利益集团化、集团利益个人化的现象实务中不鲜见。这里面又有多少的超人,不食人间烟火的精英在里面发展呢,更何况不仅仅为了吃米而活着的精英现实难觅,而被打入另类的还能成为精英吗?在制造涉法涉诉信访问题过程中,还有两种角度,实践危害颇大。一是不学无术,却掌握着程度不等的决策权、话语权,导致执法混乱;二是学有术,但理解,处理问题层面不同,别有用心,曲解法律。但行为内在万变不离其宗的是满足其权力欲、虚荣心、自私、贪婪,不一而足,从而导致法律被扭曲,进而形成涉法涉诉信访问题。
现代社会不仅是一个伦理共同体,同时更是一个利益共同体。利益在分化基础上形成多元结构,而多元结构的稳定性恰恰在于不同社会群体的利益均衡,这种均衡的实现,关键在于实现权利资源的平等分配。只有利益分配公正,多元利益得以协调共存,社会得以稳定运行。然而在目前涉法涉诉信访问题的存在及数量表明,执法的利益多元尚无充分把握达到和谐高效运转,更何况目前社会现存的贫富悬殊、失业率高、三农问题、腐败、教育不公、社会保障体系缺位等问题表明:利益协调机制并未完善,弱势群体利益依然被忽视和剥削,社会利益分配格局失衡。
  三、涉法涉诉信访问题的现实思路,解决机制探析
  单纯信访制度本身并不能够解决涉法涉诉信访问题,信访机制本身只是对涉法涉诉信访问题的批露,其上传下达速度仅能对当事人心理上起一个缓冲作用,而问题的彻底解决,解铃还需系铃人。像我们这样一个大国,究竟以何种资源为主来建设法制,实在不是什么人可以主张和预测的事,而只能通过其法治、实践博弈而决的事。一方面,我们必须运用人类业已选择并遵守的规则来解决我们所面临的法治难题;另一方面,我国自身构成一个文化共同体,它永远不可能撇开自身的文化积淀和现实关切而栖身于任何意义上的异文化的“卵翼”中,否则易出现水土不服,发生橘南北枳的状况。反观目前对相关问题的研究、探讨,付出与收益的极大反差,居高不下的成本亦是对社会前进与发展的阻碍,千孔一面、千篇一律的相同、相似问题,解决方法的雷同,但矛与盾的对话至今尚未见休。
  笔者试从执法人性化、多边认同、执法积极、法制健全角度对涉法涉诉信访问题进行探析
  (一)执法人性化